1 žingsnis
2 žingsnis
3 žingsnis
4 žingsnis
5 žingsnis
6 žingsnis
7 žingsnis
8 žingsnis
9 žingsnis

1 žingsnis

1 žingsnis. Problemos apibrėžimas

Trumpai ir aiškiai aprašyta problema – svarbus išeities taškas rengiant poveikio vertinimą. Nuo aiškaus problemos ir jos priežasčių supratimo ir aprašymo didele dalimi priklauso pasirinkta poveikio vertinimo kryptis, alternatyvų apibrėžimas ir siūlomos problemos sprendimo priemonės.

Tinkamai ir tiksliai suformuluota problema padės nustatyti jos priežastis ir parinkti tinkamas problemos sprendimo priemones, kurios leistų pašalinti ar bent sušvelninti problemą sukėlusias priežastis.

Problemą galima apibrėžti kaip viešajame gyvenime susiklosčiusią tam tikrą neigiamą (spręstiną) nuolat besikartojančią situaciją arba kaip atotrūkį tarp esamos ir pageidautinos situacijų. Su konkrečia viešosios politikos sritimi susijusi problema turėtų būti aiškiai, glaustai suformuluota ir paaiškinta („kas yra blogai“ ir „kodėl tai yra blogai“).

Aprašant esamą situaciją, reiktų trumpai paaiškinti, kodėl ji vertintina neigiamai ir kodėl problemą reikėtų skubiai  spręsti. Kartu turėtų būti trumpai apibūdinta siektina situacija. Jeigu analizuojama problema susijusi su strateginiais aptariamos srities tikslais, išdėstytais Vyriausybės programoje ir kituose strateginiuose dokumentuose, tai turėtų būti atskleista kaip problemos išsprendimas padės siekti šių tikslų.

Esant galimybei, reiktų nurodyti, kaip Lietuva šioje srityje atrodo lyginant su kitomis šalimis, kaip vertinama pagal tarptautinius indeksus ir pan.

Tiksliai suformuluota problema (kai kuriais atvejais jų gali būti kelios) padės nustatyti jos priežastis ir parinkti tinkamas sprendimo priemones, kurios leistų tas priežastis pašalinti ar bent jau sušvelninti. Nuo aiškaus problemos bei jos priežasčių supratimo ir aprašymo labai priklauso tolimesnė poveikio vertinimo kryptis, alternatyvų apibrėžimas ir galutiniai poveikio vertinimo rezultatai.

Netiksliai, nepakankamai aiškiai, per siaurai ar per plačiai apibrėžta problema apsunkina poveikio vertinimo procesą ir tolimesniuose etapuose teks sugrįžti atgal ir tikslinti problemos apibrėžimą. Kai problema apibrėžiama pernelyg plačiai, nustatoma per daug problemą sąlygojusių priežasčių, tuomet paaiškėja, kad planuojami problemos sprendimo būdai nėra tinkami visoms šioms problemą sąlygojusioms priežastims pašalinti ar sušvelninti..

Šiame etape neturėtų būti  gilinamasi į problemą lemiančias priežastis ir problemos paveiktų visuomenės grupių  identifikavimą (tai bus atliekama tolimesniuose poveikio vertinimo etapuose). Svarbiausias šio etapo uždavinys – tiksliai suformuluoti ir išgryninti problemą (tam turėtų būti skiriama pakankamai dėmesio.

Problemos identifikavimui, suformulavimui ir aprašymui galėtų pasitarnauti baigiamasis (ex post) poveikio vertinimas (jeigu toks buvo atliktas), kiti aptariamos srities analitiniai šaltiniai (įvairios studijos, tyrimai, tarptautinių organizacijų teikiami rodikliai, indeksai ir kt.), statistiniai duomenys, viešųjų konsultacijų metu gauta informacija, pasikartojančios ir viešai aptariamos probleminės situacijos, kurios rodo, kad esamas teisinis reguliavimas turi sisteminių trūkumų arba teisės aktuose nustatyti reikalavimai nėra tinkamai įgyvendinami ir pan.

Problemų pavyzdžiai:

  • Neužtikrinamas tinkamas ir savalaikis atliekų sutvarkymas ir jo finansavimas įmonės bankroto ar kitais atvejais, kai įmonė nori ar privalo nutraukti atliekų naudojimo ar šalinimo veiklą.
  • Nesudarytos vienodos ir aiškios teisinės sąlygos informacinėse sistemose sukauptų ir kaupiamų sveikatos duomenų pakartotiniam naudojimui.
  • Švietimo sistema neužtikrina tinkamų sąlygų kiekvienam negalią ar specialiuosius ugdymosi poreikius turinčiam vaikui ugdytis kartu su savo bendraamžiais jam artimiausioje ugdymo įstaigoje;
  • Nepakankamai efektyvus ir per ilgas viešųjų pirkimų ginčų nagrinėjimas.
  • Nesąžiningos prekybos praktikos paplitimas santykiuose tarp žemės ūkio ir maisto produktų tiekėjų ir tokių produktų pirkėjų.
  • Projektuojant gaminius ir tvarkant atliekas neužtikrinama, kad būtų tinkamai laikomasi atliekų prevencijos ir tvarkymo prioritetų eiliškumo, todėl didėja atliekų kiekis ir atliekos nėra tvarkomos taip, kad vertinga žaliava grįžtų į atgal į ekonomiką.
  • Turto ir verslo vertinimo sistema netenkina visuomenės poreikio gauti patikimą vertinimo rezultatą.
  • Sudėtingos ir dažnai besikeičiančios imigracijos taisyklės trukdo Lietuvai konkuruoti dėl kvalifikuotos darbo jėgos bei studentų pritraukimo ir jų išlaikymo.

2 žingsnis

2 žingsnis. Problemos mastas ir priežastys

Antrasis poveikio vertinimo etapas apima dvi užduotis (problemos masto aprašymą ir problemos priežasčių analizę), todėl ši poveikio vertinimo pažymos dalis turėtų būti parengta laikantis šios struktūros ir atskirai aptariant problemos mastą bei jos priežastis.

Problemos mastui nusakyti turėtų būti pateikti kiekybiniais duomenimis grįsti įrodymai, kurie padėtų suprasti problemos dydį, jos apimtį ir dažnumą. Aprašant problemos mastą, turėtų būti pateikta informacija apie situacijos raidos tendencijas, t. y. kaip ji keitėsi per pastaruosius 3-5 metus.

Šiame etape reiktų aiškiai nurodyti ir išanalizuoti priežastis, kurios lėmė esamos „blogos“ situacijos, kurią norima ištaisyti, atsiradimą.

Prieš pradedant ieškoti problemos (kai kuriais atvejais jų gali būti ne viena) sprendimo būdų, reiktų įvertinti aptariamos probleminės situacijos kontekstą, t. y. reguliuojamoje srityje atsiradusius neigiamus pokyčius, esamą šios srities teisinį reguliavimą, šio reguliavimo ir jo taikymo trūkumus, sąsajas su kitomis viešosios politikos sritimis ir pan. Šiame etape į probleminę situaciją reiktų pažvelgti kiek įmanoma giliau, pasiremti  mokslinių tyrimų, studijų, analizių rezultatais, statistiniais ir ministerijų sukauptais duomenimis bei kita prieinama informacija.

Reiktų atkreipti dėmesį, kad antrasis poveikio vertinimo etapas apima dvi užduotis – problemos masto aprašymą ir problemos priežasčių analizę –, todėl ši poveikio vertinimo pažymos dalis turėtų būti parengta laikantis šitos struktūros ir atskirai aptariant problemos mastą bei jos priežastis.

Problemos mastui nusakyti turėtų būti pateikti kiekybiniais duomenimis grįsti įrodymai, kurie padėtų suprasti problemos dydį, jos apimtį (paveiktų ūkio subjektų, visuomenės grupių, piliečių skaičius ir pan.) ir dažnumą. Problemos mastą geriausiai atspindi duomenys, kai jie pateikiami ir absoliučia, ir santykine išraiška (pvz., paveiktų ūkio subjektų ir visų ūkio subjektų skaičiaus santykis).

Aprašant problemos mastą, turėtų būti pateikta informacija apie situacijos raidos tendencijas, t. y. kaip ji keitėsi per pastaruosius 3–5 metus. Esant poreikiui, šiame poveikio vertinimo etape taip pat galima paminėti labiausiai dėl neišspręstos problemos nukentėjusias visuomenės grupes. Tačiau čia nereikia detaliai analizuoti tikslinių grupių, nes tam skirtas atskiras poveikio vertinimo etapas („Tikslinės grupės“).

Problemos mastą iliustruojantys pavyzdžiai:

  • Iš 1400 atliekas tvarkančių įmonių nustatytą prievolę turėti finansinį užtikrinimą vykdo tik 780 įmonių, t. y. beveik pusė atliekas naudojančių ar šalinančių įmonių neturi finansinio užtikrinimo. Daugumos jų turimo finansinio užtikrinimo dydžiai yra nepakankami, vidutinis dydis siekia tik 3,5 tūkst. eurų, o vienos įmonės, neįvykdžiusios savo įsipareigojimų, atliekų sutvarkymas vidutiniškai kainuoja apie 232 tūkst. eurų. 8 bankrutuojančių įmonių atliekoms sutvarkyti reikalinga skirti 1,9 mln. eurų biudžeto lėšų.
  • Savivaldybių duomenimis, 2018 m. asmeninio asistento paslaugos būtų reikalingos 5828 negalią turintiems asmenims.
  • Senatvės pensijos amžiaus asmenų, kuriems nustatyti specialieji poreikiai, šalyje yra apie 65 tūkst., iš jų 50 tūkst. asmenų, kuriems nustatytas didelių ir vidutinių specialiųjų poreikių lygis, 15 tūkst. nustatytas nedidelių specialiųjų poreikių lygis.
  • Elektroninių klinikinių dokumentų kiekis nuolat auga , pvz., 2016 m. per mėnesį buvo sukaupiama apie 116 tūkst., o 2018 m. jau apie 2,3 mln., 2019 m. – 3 mln., o 2020 m., rugsėjo mėnesio duomenimis, – virš 5 mln. dokumentų.
  • Viešųjų pirkimų tarnybos duomenimis, 2018 m. viešiesiems pirkimams išleista 5,3 milijardo eurų (2017 m. – 4,63 mlrd., 2016 – 4,6 mlrd.), per metus įvyko 7999 tarptautiniai ir supaprastinti pirkimai (2017m. – 9172, 2016 m. – 9293), juos vykdė 3930 pirkimų vykdytojų.
  • Vidutinė viešųjų pirkimų bylų išnagrinėjimo pirmos instancijos teismuose trukmė 2018 m. buvo 71 diena.
  • Aplinkos apsaugos agentūros ir Lietuvos regioninių atliekų tvarkymo centrų asociacijos duomenimis, kasmet sąvartynuose šalinama maždaug 0,5 mln. nepavojingų atliekų (įskaitant komunalines ir gamybines atliekas); 2018 m. Lietuvoje susidarė 1,3 mln. tonų komunalinių atliekų, iš kurių tik 24 % buvo perdirbta.
  • Turto vertintojai kasmet parengia apie 72 000 vertinimo ataskaitų; neteisingai nustatytų verčių pasekmė – finansiniai nuostoliai visuomenei ir valstybei (nesumokami mokesčiai, netinkama verte įvertinamas parduodamas valstybės ir savivaldybių turtas, neteisingai atsilyginama už visuomenės poreikiams paimamą žemę ir kt.); 2018 m. ir 2019 m. pusėje importuojamų naudotų automobilių vertinimo ataskaitų  pateikiama muitinė vertė neatitiko faktinės automobilio būklės, metinė nepriskaičiuoto muito mokesčio suma siekia 5 mln. Eur, nepriskaičiuoto PVM – 11 mln. Eur).

Pirmajame poveikio vertinimo etape reikėjo atsakyti į klausimą, kas yra blogai (t. y. suformuluoti problemą), o šiame etape reiktų aiškiai nurodyti ir išanalizuoti priežastis, kurios lėmė esamos „blogos“ situacijos, kurią norima ištaisyti, atsiradimą. Kai kuriais atvejais galbūt verta nurodyti tas visuomenės ar asmenų grupes, kurių elgsena nulėmė problemos atsiradimą.

Svarbu  išsiaiškinti, dėl kokių priežasčių susiklostė nepalanki situacija, kodėl problema negali išsispręsti savaime, veikiant rinkos dėsniams. Jeigu tokia situacija susidarė dėl netinkamo teisinio reguliavimo, turėtų  būti paaiškinta, kodėl esamas reguliavimas yra netinkamas arba tinkamai neveikia.

Problemos atsiradimą gali sąlygoti netinkamai pasirinktos ar netinkamai įgyvendinamos teisinio reguliavimo priemonės: perteklinis ar prieštaringas teisinis reguliavimas, neaiški institucinė atsakomybė, netinkama teisės aktų įgyvendinimo priežiūra, nepakankama informacijos apie nustatytus reikalavimus sklaida, neveikiantis sankcijų už pažeidimus mechanizmas ir pan.

Reiktų įvertinti, ar toje srityje galiojantis teisinis reguliavimas yra pakankamas, o gal atvirkščiai – reguliavimas yra neproporcingai griežtas, pernelyg detalus, todėl nustatyti reikalavimai yra sunkiai įgyvendinami arba nepagrįstai didelės reikalavimų įgyvendinimo sąnaudos.

Jeigu galima, iš visų identifikuotų priežasčių reiktų išskirti pagrindinę priežastį ar priežastis, į kurių šalinimą (poveikio sušvelninimą) turėtų būti  nukreipti tolesni veiksmai.

Problemos priežasčių pavyzdžiai:

  • Nenustatyta prievolė visoms atliekas naudojančioms ar šalinančioms įmonėms turėti finansinį užtikrinimą.
  • Individualios pagalbos nebuvimas apsunkina negalią turinčių asmenų integraciją į visuomenę (mokytis, dirbti ir savarankiškai gyventi bendruomenėje).
  • Asmenys, kuriems nustatoma negalia, nežino, kokia pagalba ir kokios pagalbos priemonės jiems priklauso, todėl niekur dėl jų nesikreipia.
  • Nėra reglamentuota sveikatos duomenų pateikimo pakartotinai naudoti tvarka.
  • Neužtikrinamas sveikatos duomenų saugumas juos pakartotinai naudojant.
  • Nepakanka techninių galimybių sveikatos duomenis perduoti pakartotiniam naudojimui.
  • Nepakankamas mokytojų, auklėtojų pasirengimas dirbti su specialius ugdymo poreikius turinčiais mokiniais.
  • Švietimo pagalbos specialistų trūkumas bendrosios paskirties mokyklose ir ikimokyklinio ugdymo įstaigose.
  • Nėra efektyvaus ikiteisminio viešųjų pirkimų ginčų nagrinėjimo mechanizmo, todėl teismai apkraunami viešųjų pirkimų bylomis.
  • Neracionalus funkcijų, įgaliojimų ir atsakomybės paskirstymas valstybės institucijoms; dėl besidubliuojančių funkcijų, sudėtingo ekstremaliųjų situacijų prevencijos ir valdymo proceso sprendimų priėmimas vyksta neefektyviai ir lėtai.
  • Nepakankamai efektyviai įgyvendinami „gamintojo atsakomybės“ ir „teršėjas moka“ principai;
  • Nepakankamai išvystyta atliekų perdirbimo infrastruktūra.
  • Kai kurių atliekų pakartotinis naudojimas ir perdirbimas yra brangesnis už atliekų šalinimą ar naudojimą energijai gauti.
  • Lietuvoje nėra tinkamai veikiančios turto vertintojų kompetencijos ugdymo sistemos.
  • Neefektyvi vertintojų veiklos priežiūra.

Problemos priežastis galima nustatyti naudojantis „problemų medžio“ įrankiu, kuris dažnai pritaikomas kompleksinės, sudėtingos situacijos analizei ir gali padėti vizualiai atvaizduoti priežastinius ryšius tarp problemą sąlygojančių priežasčių ir veiksnių, pačios problemos ir jos pasekmių1.

Problemų medį lengviau parengti dirbant grupėje. Pirmasis žingsnis, formuojant problemų medį, – įvairių problemų, susijusių su aptariama tema, išvardijimas. Tada problemos suskirstomos pagal hierarchiją ir identifikuojama svarbiausia iš jų („medžio kamienas“). Po to surašomos šios problemos priežastys („pagrindinės šaknys“) ir tas priežastis nulėmę veiksniai („smulkesnės šaknys“).

Paskutiniame etape surašomos svarbiausios problemos pasekmės („pagrindinės šakos“) ir mažiau svarbios ar netiesioginės pasekmės („smulkesnės šakos“). Pagrindinės problemų priežastys ir jų pasekmės gali būti sujungtos į medį primenančią struktūrą, kuri atspindės priežasčių ir pasekmių loginį ryšį. Jeigu identifikuotos kelios problemos, gali tekti kiekvienai jų nubraižyti atskirą problemų medį.

Problemos priežasčių susisteminimas leidžia paaiškinti problemos pobūdį, prireikus ją performuluoti arba patikslinti. Priežastinių ryšių nustatymas poveikio vertinimo rengėjui taip pat suteikia galimybę iš naujo apibrėžti ar pagilinti siūlomos teisėkūros iniciatyvos pobūdį ir tikslą, nes gali paaiškėti, kad sprendžiant nagrinėjamą problemą tinkamesnės yra kitos priemonės, nei iš pradžių buvo manyta.


1 Pvz., https://mspguide.org/2022/03/18/problem-tree/

3 žingsnis

Poveikio vertinimo pažymoje turėtų būti nurodomas rezultatas (jų gali būti ne vienas, o keli), kurį tikimasi pasiekti, priėmus ir pradėjus taikyti naują reguliavimą.

Pagal galimybes bent vienas iš nurodytų rezultatų turėtų būti išreikštas kiekybiškai. Tai leistų praėjus tam tikram laikui patikrinti, ar tinkamai buvo atliktas poveikio vertinimas, ar tinkamai prognozuotos siūlomo sprendimo pasekmės ir  įvertinti, ar pasiūlytas teisinis reguliavimas išsprendė (sušvelnino) identifikuotą problemą.

Taip pat rekomenduojama nurodyti konkretų laikotarpį, per kurį planuojama pasiekti numatytą rezultatą.

Ką reikia padaryti šiame etape?

4 žingsnis

Atliekant didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvų poveikio vertinimą, parastai vertinamos 3 – 4 problemos sprendimo alternatyvos, tačiau jų gali būti ir daugiau.

Alternatyvų formuluotės pirmiausia priklauso nuo sprendžiamos problemos pobūdžio ir specifikos ir turėtų apimti visus galimus problemos sprendimo būdus.

Poveikio vertinimo pažymos formoje nurodyta, kad tarp „privalomų“ alternatyvų, kurios turi būti įvertintos, yra status quo alternatyva ir nereguliavimo alternatyva.

Ką reiškia status quo?

Kas yra nereguliavimo alternatyva?

Ar atliekant poveikio vertinimą turėtų būti išanalizuotas visų alternatyvų poveikis?

Kokia alternatyva laikoma geriausia?

Ką reikia padaryti šiame etape?

5 žingsnis

Šioje poveikio vertinimo pažymos dalyje turėtų būti aprašyta, kokių konkrečių veiksmų įgyvendinant pasirinktą alternatyvą tektų imtis.

Kadangi dauguma atvejų pasirinkta alternatyva bus susijusi su teisinės bazės pokyčiais, šiame poveikio vertinimo etape turėtų būti nurodyta kokius teisės aktus ir kaip planuojama keisti.

Turėtų būti aprašomi tik svarbiausi planuojami teisinio reguliavimo pokyčiai, paaiškinant, kodėl tie pokyčiai yra svarbūs siekiant išspręsti viešosios politikos problemą ir įgyvendinti pasirinktą alternatyvą.

Ką reikia padaryti šiame etape?

6 žingsnis

Atliekant poveikio vertinimus, laukimas poveikis nagrinėjamas dviem pjūviais : 1) poveikis tikslinėms grupėms; 2) poveikis tam tikriems aspektams (sritims).

Tikslinė grupė – tai visuomenės grupė (ar grupės), kurios situaciją siekiama pagerinti priimant viešosios politikos sprendimą.

Paprastai „tiksline grupe“ laikoma ta visuomenės ar asmenų grupė, kuriai naujas reguliavimas yra naudingas ir kuri yra naudos gavėjas. Tačiau reguliavimo pokyčiai dažnu atveju ne tik pagerina tam tikrų visuomenės grupių situaciją, tačiau gali turėti neigiamą poveikį kitoms visuomenės grupėms.

Todėl, viena vertus, atliekant poveikio vertinimą, turėtų būti identifikuojamos visos visuomenės grupės, kurias vienaip ar kitaip gali paveikti siūlomas reguliavimas. Antra vertus, turėtų būti įvertinamas galimas poveikis – tiek teigiamas, tiek ir neigiamas, trumpalaikis (vienkartinis) ir ilgalaikis – visoms visuomenės grupėms.

Ką reikia padaryti šiame etape?

7 žingsnis

Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo formoje numatyti septyni poveikio vertinimo aspektai (poveikis valstybės finansams, poveikis konkurencijai, poveikis verslo sąlygoms, poveikis užimtumui ir kt.), tačiau tai nėra baigtinis sąrašas.

Pateiktas sąrašas nereiškia, kad atliekant kiekvieną poveikio vertinimą, turi būti įvertinti visi išvardinti aspektai. Poveikio vertinimo rengėjai turi patys nuspręsti, kokie poveikio aspektai svarbūs konkrečiu atveju ir juos įvertinti. Tą atliekant, verta pasiremti Vyriausybės patvirtintos Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodikos 1 priedu.

8 žingsnis

Tinkamai organizuotos viešosios konsultacijos leidžia priimti pagrįstus viešosios politikos sprendimus, atsižvelgti į visuomenės grupių nuomonę, didinti pasitikėjimą valstybės institucijomis ir jų priimamais sprendimais.

Poveikio vertinimų rengėjai konsultacijų metu gali susirinkti reikiamą informaciją ir duomenis, pasikonsultuoti dėl galimų problemos sprendimo alternatyvų bei tikėtino jų poveikio ir pan. Atkreiptinas dėmesys, kad teisės aktų projektų ir susijusių dokumentų paskelbimas Teisės aktų informacinėje sistemoje TAIS nėra laikoma viešosiomis konsultacijomis.

Organizuojant viešąsias konsultacijas, rekomenduojama naudotis Viešųjų konsultacijų metodika ir taikymo gairėmis.

Su kokiomis visuomenės grupėmis konsultuojamasi atliekant poveikio vertinimą?

Kuriame poveikio vertinimo etape turėtų būti rengiamos viešosios konsultacijos?

Ką reikia padaryti šiame etape?

9 žingsnis

Pasitikrinkite, ar poveikio vertinimo pažyma parengta tinkamai – užpildykite kontrolinį klausimyną.