Atliekant numatomo teisinio reguliavimo (ex-ante) poveikio vertinimus, siekiama išsiaiškinti, ar planuojama viešoji intervencija (teisėkūros iniciatyva) yra pagrįsta, parinkti tinkamiausią įgyvendinimo alternatyvą, iš anksto įvertinti jos naudą, galimas teigiamas ir neigiamas pasekmes, trumpalaikį (vienkartinį) ir ilgalaikį poveikį.
Galiojančio teisinio reguliavimo (ex-post) vertinimo metu siekiama nustatyti, kaip buvo taikomas galiojantis teisinis reguliavimas, ar jis tinkamai veikė, ar leido pasiekti numatytų viešosios politikos tikslų.
Kada atliekami ex-ante ir ex-post poveikio vertinimai?
Ex-ante poveikio vertinimai turėtų būti atliekami visoms didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvoms. Laikantis proporcingumo principo, poveikio vertinimas turi būti tuo detalesnis, kuo didesnis laukiamas poveikis. Ex-ante poveikio vertinimas turi būti atliekamas, kai siūlomas naujas reguliavimas anksčiau nereguliuotose srityse arba esamas reguliavimas keičiamas iš esmės. Toks poveikio vertinimas atliekamas prieš rengiant teisės akto projektą.
Ex-post vertinimai atliekami teisės aktams, galiojantiems ne trumpiau kaip dvejus metus. Tokie vertinimai atliekami kai tą numato konkrečiame įstatyme įrašyta peržiūros nuostata arba kai išryškėja sisteminės teisinio reguliavimo spragos, neprognozuotos teisės akto įgyvendinimo pasekmės ir didelis neigiamas poveikis atskiroms visuomenės grupėms.
Kaip atrenkami teisės aktų projektai ar teisės aktai, kuriems atliekami poveikio vertinimai?
Šiuo metu Lietuvoje lygiagrečiai veikia dvi numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo sistemos.
Viena – „eksperimentinė“, kuri taikoma teisėkūros iniciatyvoms, įtrauktoms į didesnio poveikio teisės aktų projektų sąrašą. Didesnio poveikio teisės aktų projektų sąrašas sudaromas remiantis Vyriausybės patvirtintais kriterijais.
Paprastai į šį sąrašą įtraukiami svarbiausi įstatymų projektai, tačiau atskirais atvejais gali būti įrašyti ir Vyriausybės nutarimų projektai. Toks sąrašas buvo patvirtintas visai Vyriausybės kadencijai (2021-2024 m.) ir apėmė 35 teisėkūros iniciatyvas.
Rengiant tokius poveikio vertinimus, valstybės tarnautojus konsultuoja STRATA ekspertai.
Kita sistema – kuriai taikomi Vyriausybės 2003 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 276 „Dėl numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodikos patvirtinimo“ nustatyti reikalavimai. Metodika numato dviejų tipų poveikio vertinimų rengimą – prioritetinių teisėkūros iniciatyvų ir „kitų projektų“ (anksčiau dar vadintų baziniais).
Vertėtų atkreipti dėmesį, kad patvirtinus metodikos pakeitimus, atsisakyta standartinės formos poveikio vertinimų rengimo kitiems projektams. Tokie poveikio vertinimai nuo 2024 m. kovo 1 d. pateikiami ne kaip atskiri dokumentai, bet kaip apibendrinti vertinimo rezultatai lydimuosiuose dokumentuose.
Be to, tam tikri poveikio vertinimo aspektai įtraukiami į Lietuvos Respublikos pozicijas (tipinės pozicijos struktūros 9 punktą), kurios rengiamos Europos Sąjungos institucijose nagrinėjamais klausimais.
Ką daro STRATA rengiant poveikio vertinimus?
STRATA dalyvauja sudarant didesnio poveikio įstatymų projektų sąrašus, poveikio vertinimų rengėjams teikia metodinę bei ekspertinę pagalbą, vertina poveikio vertinimo pažymų, pateiktų Vyriausybės kanceliarijai, kokybę, rengia metodinius dokumentus, organizuoja valstybės tarnautojų mokymus.
Atskirais atvejais rengia arba dalyvauja rengiant ex-ante ir ex-post poveikio vertinimus.
Tokių ataskaitų nerasta.
Poveikio vertinimams taikomi reikalavimai
Reikalavimus poveikio vertinimų formai ir turiniui nustato teisės aktai, kai kuriais atvejais – Vyriausybės protokoliniai sprendimai. Tuos reikalavimus įgyvendinti padeda metodiniai dokumentai.
Poveikio vertinimų atlikimą reglamentuojantys teisės aktai prieinami čia. Poveikio vertinimų rengėjams naudingi metodiniai ir kiti dokumentai pateikti čia.
Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimų kokybės priežiūra – viena iš būtinų prielaidų, leidžiančių užtikrinti tinkamą poveikio vertinimo sistemos veikimą.
Poveikio vertinimo kokybės išvadą Vyriausybės kanceliarijos prašymu rengia STRATA jau po to, kai pabaigtą poveikio vertinimo pažymą ministerija pateikia Vyriausybei. Išvados rengiamos tik teisėkūros iniciatyvų, įtrauktų į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą, poveikio vertinimams.
Kokybės išvadoje įvertinama, ar Vyriausybei pateikta poveikio vertinimo pažyma (poveikio vertinimo rezultatai) atitinka nustatytus kokybės kriterijus. Poveikio vertinimo rezultatai, visiškai arba iš dalies atitinkantys nustatytus kriterijus, laikomi tinkamos kokybės.
Poveikio vertinimų pavyzdžiai
Atskiru sąrašu pateikti išsamesni ex-ante poveikio vertinimai, kuriuos nuo 2020 m. atliko ministerijos į didesnio poveikio teisės aktų projektų sąrašus įtrauktoms teisėkūros iniciatyvoms. Šie poveikio vertinimai laikytini geraisiais pavyzdžiais, nes jų rengėjus konsultavo STRATA ekspertai ir, remiantis nustatytais kokybės reikalavimais, buvo vertinama poveikio vertinimų kokybė.
Informacija apie parengtus, rengiamus ir planuojamus rengti ex-post poveikio vertinimus pateikiama čia.
Pagalbinis įrankis skirtas palengvinti išsamesnių poveikio vertinimų rengimą pagal „eksperimentinės“ sistemos reikalavimus.
1 žingsnis: Problemos apibrėžimas
Trumpai ir aiškiai aprašyta problema – svarbus išeities taškas rengiant poveikio vertinimą. Nuo aiškaus problemos ir jos priežasčių supratimo ir aprašymo didele dalimi priklauso pasirinkta poveikio vertinimo kryptis, alternatyvų apibrėžimas ir siūlomos problemos sprendimo priemonės.
Tinkamai ir tiksliai suformuluota problema padės nustatyti jos priežastis ir parinkti tinkamas problemos sprendimo priemones, kurios leistų jas pašalinti ar bent tas priežastis sušvelninti.
Antrasis vertinimo etapas apima dvi užduotis – problemos masto aprašymą ir problemos priežasčių analizę. Todėl ši poveikio vertinimo pažymos dalis turėtų būti parengta laikantis šios struktūros ir atskirai aptariant problemos mastą bei jos priežastis.
Problemos mastui nusakyti turėtų būti pateikti kiekybiniais duomenimis grįsti įrodymai, kurie padėtų suprasti problemos dydį, apimtį ir dažnumą. Aprašant problemos mastą, turėtų būti pateikta informacija apie situacijos raidos tendencijas, t. y., kaip ji keitėsi per pastaruosius 3 metus.
Šiame etape reikėtų aiškiai nurodyti ir išanalizuoti priežastis, kurios lėmė esamos „blogos“ situacijos, kurią norima ištaisyti, atsiradimą.
Poveikio vertinimo pažymoje turėtų būti nurodomas rezultatas (jų gali būti ir keli), kurį tikimasi pasiekti, priėmus ir pradėjus taikyti naują reguliavimą.
Pagal galimybes, bent vienas iš nurodytų rezultatų turėtų būti išreikštas kiekybiškai. Tai leistų praėjus tam tikram laikui patikrinti, ar tinkamai buvo atliktas poveikio vertinimas, ar tinkamai prognozuotos siūlomo sprendimo pasekmės ir įvertinti, ar pasiūlytas teisinis reguliavimas išsprendė (sušvelnino) identifikuotą problemą.
Taip pat rekomenduojama nurodyti konkretų laikotarpį, per kurį planuojama pasiekti numatytą rezultatą.
Atliekant didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvų poveikio vertinimą, paprastai vertinamos 3-4 problemos sprendimo alternatyvos, tačiau jų gali būti ir daugiau.
Alternatyvų formuluotės pirmiausia priklauso nuo sprendžiamos problemos pobūdžio ir specifikos ir turėtų apimti visus galimus problemų sprendimo būdus.
Poveikio vertinimo pažymos formoje nurodyta, kad tarp „privalomų“ alternatyvų, kurios turi būti įvertintos, yra status quo alternatyva ir nereguliavimo alternatyva.
Ką reiškia status quo?
Kas yra nereguliavimo alternatyva?
Ar atliekant poveikio vertinimą turėtų būti išanalizuotas visų alternatyvų poveikis?
Šioje poveikio vertinimo pažymos dalyje turėtų būti aprašyta, kokių konkrečių veiksmų įgyvendinant pasirinktą alternatyvą tektų imtis.
Kadangi dauguma atvejų pasirinkta alternatyva bus susijusi su teisinės bazės pokyčiais, šiame poveikio vertinimo etape turėtų būti nurodyta kokius teisės aktus ir kaip planuojama keisti.
Turėtų būti aprašomi tik svarbiausi planuojami teisinio reguliavimo pokyčiai, paaiškinant, kodėl tie pokyčiai yra svarbūs siekiant išspręsti viešosios politikos problemą ir įgyvendinti pasirinktą alternatyvą.
Atliekant poveikio vertinimus, laukiamas poveikis nagrinėjamas dviem pjūviais: 1) poveikis tikslinėms grupėms; 2) poveikis tam tikriems aspektams (sritims).
Tikslinė grupė – tai visuomenės grupė ar grupės, kurios situaciją siekiama pagerinti priimant viešosios politikos sprendimą.
Paprastai tiksline grupe laikoma ta visuomenės ar asmenų grupė, kuriai naujas reguliavimas yra naudingas ir kuri yra naudos gavėjas. Tačiau reguliavimo pokyčiai dažnu atveju ne tik pagerina tam tikrų visuomenės grupių situaciją, tačiau gali turėti neigiamą poveikį kitoms visuomenės grupėms.
Todėl, viena vertus, atliekant poveikio vertinimą, turėtų būti identifikuojamos visos visuomenės grupės, kurias vienaip ar kitaip gali paveikti siūlomas reguliavimas. Antra vertus, turėtų būti įvertinamas galimas poveikis, tiek teigiamas, tiek ir neigiamas, trumpalaikis (vienkartinis) ir ilgalaikis, visoms visuomenės grupėms.
7 žingsnis: Poveikio aspektai (poveikis atskiroms sritims)
Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo formoje numatyti septyni poveikio vertinimo aspektai: poveikis valstybės finansams, poveikis konkurencijai, poveikis verslo sąlygoms, poveikis užimtumui ir kt., tačiau tai nėra baigtinis sąrašas.
Pateiktas sąrašas nereiškia, kad atliekant kiekvieną poveikio vertinimą, turi būti įvertinti visi išvardinti aspektai. Poveikio vertinimo rengėjai turi patys nuspręsti, kokie poveikio aspektai svarbūs konkrečiu atveju ir juos įvertinti. Tą atliekant verta pasiremti Vyriausybės patvirtintos Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodikos 1 priedu.
Tinkamai organizuotos viešosios konsultacijos leidžia priimti pagrįstus viešosios politikos sprendimus, atsižvelgiant į visuomenės grupių nuomonę, didinti pasitikėjimą valstybės institucijomis ir jų priimtais sprendimais.
Poveikio vertinimo rengėjai konsultacijų metu gali surinkti reikiamą informaciją ir duomenis, pasikonsultuoti dėl galimų sprendimo alternatyvų bei tikėtino jų poveikio ir pan. Atkreiptinas dėmesys, kad teisės aktų projektų ir susijusių dokumentų paskelbimas Teisės aktų informacinėje sistemoje TAIS nėra laikoma viešosiomis konsultacijomis.
Organizuojant viešąsias konsultacijas, rekomenduojama naudotis Viešųjų konsultacijų metodika ir taikymo gairėmis.
Atliekant numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimus, gali būti naudojami įvairūs kokybinės ir kiekybinės analizės metodai. Priklausomai nuo viešosios politikos srities, spręstinos problemos ir planuojamo teisinio reguliavimo pobūdžio, kiekybinės ir kokybinės analizės detalumo laipsnis gali skirtis.
Atliekant poveikio vertinimus galėtų būti naudojami vienas ar keli analizės metodai, atsižvelgiant į konkrečias aplinkybes ir svarstomas alternatyvas.
Kokybinės analizės metodams galima priskirti interviu, stebėjimą, turinio analizę, grupines diskusijas, ekspertinius vertinimus, teorija grįstus vertinimus, stiprybių, silpnybių, galimybių ir grėsmių (SSGG) analizę ir pan.
Kiekybiniai analizės metodai yra tokie, kurių rezultatai yra išmatuojami ir gali būti išreikšti skaičiais: daugiakriterė analizė, kontrafaktinė analizė, sąnaudų – naudos analizė (SNA), sąnaudų efektyvumo analizė, makroekonominis modeliavimas ir kt.
Sudėtingų analizės metodų (ypač kiekybinių), kurie reikalauja tam tikros specifinės kvalifikacijos, taikymas nėra būtinas atliekant poveikio vertinimą didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvoms.
Dažnu atveju teks pasitenkinti daliniais kiekybiniais vertinimais, atskirų sąnaudų ir naudos aspektų kiekybiniu įvertinimu ar detaliu sąnaudų ir naudos aprašymu. Paprasčiausias variantas – kiekvienos alternatyvos privalumų ir trūkumų aprašymas, detaliau aprašant tik pasirinktą alternatyvą.
Tačiau, nepriklausomai nuo naudojamų analizės metodų, poveikio vertinimai, kur įmanoma, turėtų remtis kiekybiniais duomenimis ir jų analize. Vertinant poveikį, reiktų remtis proporcingumo principu – kuo didesnio poveikio tikimasi, tuo gilesnė analizė turėtų būti atlikta, tuo sudėtingesni analizės metodai naudojami.
Papildomos informacijos apie įvairius kokybinės ir kiekybinės analizės metodus ir jų taikymą galima rasti čia.
SNA skaičiuoklė
Sąnaudų ir naudos analizė (SNA) – vienas iš kiekybinės analizės metodų, pirmiausia skirtas vertinti investicinių projektų ir programų, finansuojamų valstybės biudžeto ir ES struktūrinių fondų lėšomis, pagrįstumą. SNA esmė – projektui įgyvendinti reikalingų sąnaudų palyginimas su jo sukuriama socialine – ekonomine nauda. Sąnaudos ir nauda pateikiami pingine išraiška ir tai palengvina jų palyginimą.
Lyginant su investiciniais projektais ir programomis, teisinio reguliavimo poveikis ir jo vertinimas yra daug kompleksiškesnis ir apima daugelį įvairių aspektų, įskaitant poveikį įvairioms visuomenės grupėms.
SNA – pakankamai sudėtingas ir ne visais atvejais teisinio reguliavimo poveikio vertinimui atlikti tinkamas instrumentas. Todėl jį renkantis reiktų laikytis proporcingumo principo ir užtikrinti, kad SNA atlikimui skirtas laikas, finansiniai ir žmogiškieji ištekliai būtų proporcingi tikėtinam poveikio mastui (kuo didesnis tikėtinas poveikis valstybės biudžetui, kuo visuomenei svarbesnį sprendimą planuojama priimti, tuo daugiau išteklių reiktų skirtų tokios teisėkūros iniciatyvos poveikio įvertinimui).
Teisinio reguliavimo nauda kai kuriais atvejais gali būti sunkiai įvertinama pinigine verte, gali trūkti SNA atlikti reikalingų duomenų arba paties vertinimo sąnaudos gali būti nepagrįstai didelės. Todėl šis analizės metodas nėra universalus ir ne visada tinkamas vertinti planuojamų teisėkūros iniciatyvų poveikį. Paprastai poveikio vertinimams atlikti naudojamasi paprastesniais analizės metodais.
SNA analizei atlikti STRATA yra parengusi SNAx skaičiuoklės pirmąją versiją, kuri bus toliau tobulinama. SNAx skaičiuoklė – tai Excel pagrindu veikiantis įrankis, kuriuo pagalba galima apskaičiuoti ir palyginti kelių teisinio reguliavimo alternatyvų naudą ir sąnaudas, išreikštas pinigine verte.
SNAx skaičiuoklė leidžia įvertinti įvairių rūšių sąnaudas, tenkančias valstybės biudžetui, ir naudą, kurią gauna visuomenė, objektyviai palyginti įvairias numatomo teisinio reguliavimo alternatyvas. Taip pat, šio instrumento pagalba galima įvertinti teigiamą ir neigiamą numatomo teisinio reguliavimo poveikį įvairioms visuomenės grupėms. STRATA parengto SNAx naudotojo vadovo tikslas – padėti valstybės institucijų darbuotojams, rengiantiems teisėkūros iniciatyvų poveikio vertinimus, atlikti SNA ir panaudoti šį instrumentą pasirenkant geriausią problemos sprendimo alternatyvą.
Konsultacijos
Ministerijų darbuotojai, atsakingi už poveikio vertinimus teisėkūros iniciatyvoms, įtrauktoms į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą, gali būti konsultuojami prieš pradedant rengti numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimus ir visame poveikio vertinimų rengimo procese. Konsultacijos teikiamos įvairiomis formomis: telefonu, nuotolinių konsultacijų būdu ar elektroniniu paštu. Labiausiai įprastas konsultacijų būdas – elektroniniu paštu STRATA ekspertų teikiami komentarai, pastabos ir pasiūlymai ministerijų parengtiems poveikio vertinimų projektams.
Kontaktai
Norint pasikonsultuoti dėl numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo, siūlytume kreiptis į STRATA vyr. politikos analitiką Saulių Kolytą (tel. Nr. +370 600 78 563, el. p. saulius.kolyta@strata.gov.lt).
Teisinio poveikio vertinimas – DUK
Teisinio poveikio vertinimas – tai vienas iš svarbių instrumentų, naudojamų teisėkūros procese. Gali būti vertinami planuojami priimti arba jau galiojantys teisės aktai.
Pirmuoju atveju poveikio vertinimas leidžia išrinkti geriausią problemos sprendimo būdą ir iš anksto įvertinti planuojamo priimti teisės akto teigiamą ir neigiamą poveikį įvairioms visuomenės grupėms ir įvairioms sritims (ekonomikai, valstybės finansams, socialinei aplinkai ir kt.).
Antruoju atveju poveikio vertinimas padeda nustatyti, ar teisės aktai tinkamai veikia, išsiaiškinti, kokios priežastys tam trukdo ir neleidžia pasiekti numatytų tikslų.
Norėdami palengvinti informacijos paiešką, parengėme DUK sąrašą, kuris padės jums greičiau ir paprasčiau suprasti poveikio vertinimo aspektus (bendras DUK sąrašas). DUK išskyrėme į tris temines kategorijas:
1. Bendro pobūdžio klausimai apie poveikio vertinimą
1 klausimas: Ką reiškia terminas „įrodymais grįsta viešoji politika“?
Viešosios politikos formavimas – tai nuolat vykstantis ir dinamiškas procesas, kurio metu įvertinami įvairūs įrodymai, o vertinimo rezultatai panaudojami tobulinant viešąją politiką ir jos įgyvendinimo priemones. Ex-ante ir ex-post poveikio vertinimai – įprasta tokių vertinimo rezultatų pateikimo forma.
Įrodymais laikomi statistiniai ir ekonominiai duomenys, šių duomenų pagrindu atliktos statistinės analizės, sąnaudų – naudos analizės, ekonominio modeliavimo, mokslinių tyrimų ir studijų, audito rezultatai, įvairios apžvalgos, ekspertinės nuomonės ir vertinimai, visuomenės nuomonės, apklausų ir konsultacijų su interesų grupėmis rezultatai, politikos „eksperimentų“ rezultatai ir pan.
Įrodymais grista viešoji politika (kartais dar vadinama įrodymais grįstu valdymu) suprantama kaip alternatyva politikai, pagrįstai tam tikromis išankstinėmis nuomonėmis, įsitikinimais, selektyviai parinkta informacija ir faktais.
2 klausimas: Kas yra viešosios politikos ciklas?
Siekiant palengvinti viešosios politikos proceso analizę, jis skaidomas į atskirus etapus naudojant politikos ciklo modelį.
Viešosios politikos ciklo koncepcija pagrįsta prielaida, kad viešosios politikos formavimas (siauresne prasme – teisėkūros procesas) pagal savo prigimtį ir pobūdį yra ne linijinis, baigtinis procesas, o nuolatinio tobulinimo reikalaujantis cikliškai besivystantis procesas. Kiekviename cikle renkami ir analizuojami įrodymai apie tai, kaip veikia tam tikros srities viešoji politika ir ją įgyvendinantys teisės aktai, sprendžiama kaip ji turėtų būti tobulinama.
Viešosios politikos ciklas prasideda nuo problemos apibrėžimo ir apima keletą etapų, tokių kaip ex-ante poveikio vertinimo atlikimas, pasirinktų sprendimų priėmimas, sprendimų įgyvendinimo stebėsena, ex-post vertinimo atlikimas ir viešosios politikos peržiūra.
Iš esmės visi šį ciklą sudarantys elementai daugiau ar mažiau susiję su duomenų ir informacijos analize bei gautų įrodymų panaudojimu priimant sprendimus.
3 klausimas: Kas yra numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas?
Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas (dar kitaip vadinamas išankstiniu vertinimu, ex-ante poveikio vertinimu, arba tiesiog poveikio vertinimu) – tai procesas, kurio metu siekiama įvertinti siūlomos viešosios intervencijos (siūlomo teisinio reguliavimo) galimą teigiamą ir neigiamą poveikį (pasekmes) įvairioms visuomenės grupėms. Poveikio vertinimo esmė – išrinkti geriausią problemos sprendimo būdą ir tinkamai pagrįsti siūlomą pasirinkimą.
Atliekant poveikio vertinimą, taip pat įvertinamas poveikis ekonomikai, konkurencijai, valstybės finansams, socialinei aplinkai ir kitoms sritims. Vertinamų sričių sąrašas priklauso nuo planuojamo parengti teisės akto pobūdžio.
Terminas „poveikio vertinimas“ paprastai gali būti vartojamas dviem reikšmėmis: 1) kalbant apie patį poveikio vertinimo procesą, 2) kalbant apie poveikio vertinimo proceso rezultatą (poveikio vertinimo pažymą).
4 klausimas: Kokiu tikslu atliekami numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimai?
Atliekant išankstinius poveikio vertinimus, siekiama išsiaiškinti, ar pagrįstai planuojama viešoji intervencija (teisėkūros iniciatyva) ir parinkti tinkamiausią tokios intervencijos būdą, iš anksto įvertinti jos naudą, galimas teigiamas ir neigiamas pasekmes, trumpalaikį (vienkartinį) ir ilgalaikį poveikį.
Tinkamai atliktas poveikio vertinimas padeda sprendimų priėmėjams pasirinkti geriausią problemos sprendimo būdą, kuris leistų įgyvendinti viešosios politikos tikslus mažiausiomis sąnaudomis ir sukeliant minimalias neigiamas pasekmes. Svarbu, kad siūlomas sprendimas nesukeltų nepagrįstos ir bereikalingos reguliavimo naštos ūkio subjektams, piliečiams, valstybės ir savivaldybių institucijoms.
Taigi, poveikio vertinimai sukuria tinkamas prielaidas priimti pagrįstus ir viešosios politikos sprendimus. Kita vertus, poveikio vertinimo rezultatai neįpareigoja įstatymų leidėjų pasirinkti poveikio vertinime siūlomą alternatyvą.
5 klausimas: Kuriame teisėkūros proceso etape rengiami numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimai?
Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas atliekamas ankstyvajame viešosios politikos formavimo (siauresne prasme – teisėkūros) proceso etape, t. y. prieš pradedant rengti teisės akto projektą. Tik tokiu atveju poveikio vertinimai naudojami pagal tikrąją paskirtį – padėti sprendimų priėmėjams priimti įrodymais pagrįstus sprendimus.
Iki šiol buvo įprasta poveikio vertinimus rengti kartu su teisės aktų projektais, tačiau tokia praktika iškreipdavo poveikio vertinimų esmę – padėti sprendimų priėmėjams surasti tinkamiausią problemos sprendimo kryptį ir tinkamiausią būdą. Poveikio vertinimas neturėtų tapti iš anksto pasirinktą sprendimą pateisinančiu dokumentu.
Poveikio vertinimai turėtų būti atliekami visoms teisėkūros iniciatyvoms, galinčioms turėti žymų poveikį (pirmiausia, didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvoms). Kuo laukiamas poveikis didesnis, tuo, laikantis proporcingumo principo, detalesnis turėtų būti poveikio vertinimas.
6 klausimas: Kokie svarbiausi procedūriniai poveikio vertinimo etapai?
Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo procesas apima keletą procedūrinių etapų. Žemiau pateikiami svarbiausi procedūriniai etapai atliekant poveikio vertinimus teisėkūros iniciatyvoms, įtrauktoms į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą:
poveikio vertinimo projekto rengimas, į šį procesą integruojant viešąsias konsultacijas;
konsultavimasis su STRATA dėl poveikio vertinimo turinio, duomenų panaudojimo, analizės metodų ir pan.;
parengtos poveikio vertinimo pažymos pateikimas Vyriausybės kanceliarijai;
STRATA išvados dėl poveikio vertinimo rezultatų kokybės parengimas ir pateikimas Vyriausybės kanceliarijai;
poveikio vertinimo rezultatų pristatymas Vyriausybei;
Vyriausybės sprendimas dėl poveikio vertinimo rezultatų (dėl pasirinktos geriausios alternatyvos įgyvendinimo);
teisės akto projekto rengimas, įgyvendinant pasirinktą alternatyvą.
Šiuo metu lygiagrečiai veikia dvi numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo sistemos.
Viena – „eksperimentinė“, kuri taikoma teisėkūros iniciatyvoms, įtrauktoms į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą. Rengiant šiuos poveikio vertinimus, valstybės tarnautojus konsultuoja STRATA ekspertai. STRATA taip pat atlieka poveikio vertinimo rezultatų kokybės priežiūrą.
2022 m., apibendrinus geriausią patirtį, įgytą atliekant poveikio vertinimus į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą įtrauktoms teisėkūros iniciatyvoms, turėtų būti parengtos ir priimtos aukščiau paminėto Vyriausybės nutarimo pataisos ir nebeliktų dviejų lygiagrečiai veikiančių sistemų.
8 klausimas: Kokie teisės aktai priskiriami didesnio poveikio teisės aktams?
Vyriausybės patvirtintoje Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodikoje vartojama sąvoka „prioritetinės teisėkūros iniciatyvos“. Didžioji metodikos dalis skirta aprašyti tokių iniciatyvų poveikio vertinimo procesą, poveikio vertinimo atlikimą ir rezultatų pateikimą.
Tačiau praktikoje šios nuostatos jau keletą metų nėra taikomos. Pastaraisiais metais išsamesni poveikio vertinimai yra atliekami didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvoms, įtrauktoms į didesnio poveikio teisės aktų sąrašus.
Didesnio poveikio teisės aktų projektų sąrašas sudaromas remiantis Vyriausybės patvirtintu kriterijų sąrašu. Paprastai į šį sąrašą įtraukiami svarbiausi įstatymų projektai, tačiau atskirais atvejais gali būti įtraukti ir Vyriausybės nutarimų projektai.
2020 m. buvo sudaryti atskiri didesnio poveikio teisės aktų projektų sąrašai Seimo pavasario ir rudens sesijoms.
2021 m. kovo mėn., patvirtinus Vyriausybės 2021-2024 metų teisėkūros planą, Vyriausybės kanceliarija kartu su STRATA ir atitinkamomis ministerijomis atrinko teisės aktų projektus, galinčius turėti didesnį poveikį. Naujas didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvų sąrašas parengtas visai dabartinės Vyriausybės kadencijai ir apima 35 didesnio poveikio teisės aktus.
2021-2024 metų teisėkūros planas turėtų būti atnaujinamas ir patikslinamas kiekvienų metų pradžioje, todėl didesnio poveikio teisės aktų sąrašas taip pat gali keistis, į jį įtraukiant naujas teisėkūros iniciatyvas.
9 klausimas: Ar reikia atlikti poveikio vertinimą teisės aktui, kuris nėra įtrauktas į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą?
Šiuose teisės aktuose apibrėžti atvejai, kada reikia rengti numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimus. Dėl tokių poveikio vertinimų rengimo sprendimus priima pačios ministerijos ir rengiant šiuos poveikio vertinimus STRATA nedalyvauja.
10 klausimas: Ar atliekant poveikio vertinimą, reikia skaičiuoti administracinę naštą?
Tačiau reiktų atsižvelgti, kad poveikio vertinimas ir administracinės naštos paskaičiavimas atliekamas skirtinguose teisėkūros proceso etapuose: poveikio vertinimas atliekamas prieš rengiant teisės akto projektą, tuo tarpu administracinė našta paskaičiuojama jau parengtam teisės akto projektui.
Vis tik rekomenduotina, kad į galutinį poveikio vertinimo pažymos variantą būtų įtraukti ir apibendrinti administracinės naštos apskaičiavimo rezultatai.
11 klausimas: Kuo skiriasi ex-ante ir ex-post poveikio vertinimai?
Atliekant numatomo teisinio reguliavimo (ex-ante) poveikio vertinimą, siekiama iš anksto numatyti galimas būsimo teisinio reguliavimo pasekmes. Tą ypač svarbu tą padaryti, kai siūlomas naujas reguliavimas anksčiau nereguliuotose srityse arba esamas reguliavimas keičiamas iš esmės. Ex-ante poveikio vertinimas atliekamas prieš rengiant teisės akto projektą.
Ex-post vertinimo metu siekiama nustatyti, kaip buvo taikomas galiojantis teisinis reguliavimas, ar jis tinkamai veikė, ar leido pasiekti numatytų viešosios politikos tikslų. Toks vertinimas gali būti atliekamas teisės aktui, atskiroms jo nuostatoms arba keliems susijusiems teisės aktams vadovaujantis Vyriausybės patvirtinta metodika. Vertinimas atliekamas praėjus ne mažiau kaip dvejiems metams nuo teisinio reguliavimo įsigaliojimo.
Ex-post vertinimai planuojami iš anksto arba atliekami kilus abejonėms dėl tam tikrų teisės aktų veikimo. Vertinimų planavimas ypač pasiteisina tais atvejais, kai priimamas naujas reguliavimas anksčiau nereguliuotose srityse arba esamas reguliavimas keičiamas iš esmės, kai naujas reguliavimas vertinamas nevienareikšmiškai ir norima po kurio laiko pasitikrinti, ar teisės aktas veikia tinkamai ir ar pavyko pasiekti numatytus tikslus.
Paprastai didesnio poveikio teisės aktų projektuose įrašoma peržiūros nuostata, kurioje numatoma po tam tikro laiko atlikti ex-post vertinimą. Teisingumo ministerija savo interneto svetainėje skelbia teisės aktų, kuriems atliekamas ar planuojamas atlikti galiojančio teisinio reguliavimo poveikio ex post vertinimas, sąrašą.
Ex- ante ir ex-post vertinimai yra svarbios viešosios politikos ciklo (siauresne prasme – teisėkūros ciklo) sudedamosios dalys. Ex-post vertinimo rezultatai naudojami patikrinti anksčiau atlikto ex-ante poveikio vertinimo rezultatus ir tobulinti galiojantį teisinį reguliavimą.
Tokių ataskaitų nerasta.
2. Poveikio vertinimo pažymos rengimas
12 klausimas: Kas atlieka poveikio vertinimus?
Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimus (tarp jų – ir didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvoms) atlieka ministerijų, kai kuriais atvejais kitų valstybės institucijų darbuotojai, atsakingi už teisės aktų projektų rengimą.
Anksčiau išsamesnius poveikio vertinimus taip vadinamoms prioritetinėms teisėkūros iniciatyvoms ministerijų užsakymu neretai atlikdavo nepriklausomi ekspertai ir konsultantai. Šiuo metu vietoj prioritetinių teisėkūros iniciatyvų sudaromi didesnio poveikio teisės aktų sąrašai.
Atskirais atvejais STRATA gali ne tik konsultuoti valstybės tarnautojus, rengiančius poveikio vertinimus, bet ir tiesiogiai dalyvauti rengiant išsamesnius poveikio vertinimus (kai tokių vertinimų rengimas įtraukiamas į metinį STRATA veiklos planą).
13 klausimas: Kokiu formatu rengiama poveikio vertinimo pažyma?
Teisėkūros iniciatyvų, kurios įtrauktos į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą poveikio vertinimo pažyma rengiama pagal Vyriausybės protokoliniu sprendimu patvirtintą standartinę formą.
Poveikio vertinimo formą sudaro 8 struktūrinės dalys, pradedant problemos ir problemos priežasčių aprašymu ir baigiant viešosiomis konsultacijomis.
Teisės aktų projektams, kurie nėra įtraukti į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą, poveikio vertinimo pažyma rengiama naudojant Vyriausybės patvirtintos Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodikos 3 priede pateiktą formą.
14 klausimas: Kodėl svarbu aiškiai aprašyti sprendžiamą problemą ir jos priežastis?
Trumpai ir aiškiai aprašyta problema – svarbus išeities taškas rengiant poveikio vertinimą. Nuo aiškaus problemos ir jos priežasčių supratimo ir aprašymo didele dalimi priklauso pasirinkta poveikio vertinimo kryptis, alternatyvų apibrėžimas ir siūlomos problemos sprendimo priemonės.
Tinkamai ir tiksliai suformuluota problema padės nustatyti jos priežastis ir parinkti tinkamas problemos sprendimo priemones, kurios leistų pašalinti ar bent sušvelninti problemą sukėlusias priežastis.
15 klausimas: Kaip apibrėžti rezultatą, kurio tikimasi priėmus ir įgyvendinus teisės aktą?
Poveikio vertinimo pažymoje turėtų būti nurodomas rezultatas (jų gali būti ne vienas, o keli), kurį tikimasi pasiekti, priėmus ir pradėjus taikyti naują reguliavimą.
Pagal galimybes bent vienas iš nurodytų rezultatų turėtų būti išreikštas kiekybiškai. Tai leistų praėjus tam tikram laikui patikrinti, ar tinkamai buvo atliktas poveikio vertinimas, ar tinkamai prognozuotos siūlomo sprendimo pasekmės ir įvertinti, ar pasiūlytas teisinis reguliavimas išsprendė (sušvelnino) identifikuotą problemą.
Taip pat rekomenduojama nurodyti konkretų laikotarpį, per kurį planuojama pasiekti numatytą rezultatą.
16 klausimas: Kelios alternatyvos turėtų būti nagrinėjamos atliekant poveikio vertinimą?
Atliekant didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvų poveikio vertinimą, parastai vertinamos 3 – 4 problemos sprendimo alternatyvos, tačiau jų gali būti ir daugiau. Poveikio vertinimo pažymos rengėjai dėl alternatyvų skaičiaus apsisprendžia rengdami poveikio vertinimą.
Alternatyvų formuluotės pirmiausia priklauso nuo sprendžiamos problemos pobūdžio ir specifikos ir turėtų apimti visus galimus problemos sprendimo būdus.
Alternatyvų formuluotės (tuo pačiu ir problemos sprendimo būdai) – vienas iš tų klausimų, kurie gali būti aptariami viešųjų konsultacijų metu.
Poveikio vertinimo pažymos formoje nurodyta, kad tarp „privalomų“ alternatyvų, kurios turi būti įvertintos, yra status quo alternatyva ir nereguliavimo alternatyva.
17 klausimas: Ką reiškia status quo?
Status quo – tai tokia alternatyva, kai niekas nesikeičia, t. y. jokie sprendimai problemai pašalinti arba sušvelninti nėra siūlomi. Paprastai problema pati savaime neišsisprendžia, todėl ši alternatyva nėra tinkama.
Tačiau status quo alternatyvos analizė svarbi kitu aspektu – ji leidžia įvertinti, kas atsitiktų, kaip toliau vystytųsi probleminė situacija, jeigu nebūtų priimami jokie sprendimai.
18 klausimas: Kas yra nereguliavimo alternatyva?
Nereguliavimo alternatyvos (kitaip – nereguliacinio pobūdžio alternatyvos) pavadinimas nurodo, kad ši alternatyva nėra susijusi su teisinės bazės pokyčiais. Tokiai alternatyvai priskirtini tokie sprendimai kaip visuomenės informavimas, verslo savireguliacijos taikymas ir pan.
Paprastai ši alternatyva nėra tinkama išspręsti problemą, jeigu jos priežastys yra susiję su galiojančio teisinio reguliavimo trūkumais arba netinkamu teisės aktų įgyvendinimu.
Kita vertus, nereguliavimo alternatyvos analizė leidžia naujai pažvelgti į problemą, įvertinti įvairias jos išsprendimo galimybes, neapsiribojant teisinio reguliavimo priemonėmis. Dažnu atveju nereguliacinio pobūdžio veiksmai (pavyzdžiui, informacinės kampanijos) gali papildyti reguliacinio pobūdžio priemones ir padėti efektyviau įgyvendinti siūlomus sprendimus.
19 klausimas: Ar atliekant poveikio vertinimą turėtų būti išanalizuotas visų alternatyvų poveikis?
Gerai veikiančioje poveikio vertinimo sistemoje turėtų būti detaliai nagrinėjamas visų svarstytų alternatyvų poveikis. Tačiau šiuo metu Lietuvoje taikomas kiek supaprastintas modelis, kai didžiausias dėmesys skiriamas pasirinktos alternatyvos analizei.
Atliekant poveikio vertinimus į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą įtrauktoms teisėkūros iniciatyvoms, atitinkamoje poveikio vertinimo pažymos vietoje turėtų būti aprašomos visos svarstytos alternatyvos ir pateikiamas pagrindimas, kodėl viena iš jų pasirinkta kaip geriausia, o kitos atmestos.
Tačiau aprašant priemones, siūlomas problemai spręsti, poveikį tikslinėms grupėms, poveikį tam tikroms sritims (aspektams), detalizuojamas tik pasirinktos (geriausios) alternatyvos poveikis.
20 klausimas: Kokia alternatyva laikoma geriausia?
Poveikio vertinimo metu atlikta analizė leidžia pasirinkti geriausią alternatyvą.
Geriausia – tai tokia alternatyva, kurios įgyvendinimas leidžia tikėtis, kad bus pašalintos (ar bent jau sušvelnintos) problemos priežastys, pasiekti viešosios politikos tikslai ir pavyks išspręsti problemą mažiausiomis sąnaudomis, sukeliant kuo mažesnes neigiamas pasekmes atskiroms visuomenės grupėms.
Be kita ko, geriausia alternatyva turėtų užtikrinti, kad siūlomas teisinis reguliavimas nesukeltų nepagrįstai didelės reguliavimo naštos ūkio subjektams, piliečiams, valstybės ir savivaldybių institucijoms.
21 klausimas: Ką reiškia terminas „tikslinė grupė“?
Atliekant poveikio vertinimus, laukimas poveikis nagrinėjamas dviem pjūviais : 1) poveikis tikslinėms grupėms; 2) poveikis tam tikriems aspektams (sritims).
Tikslinė grupė – tai visuomenės grupė (ar grupės), kurios situaciją siekiama pagerinti priimant viešosios politikos sprendimą.
Paprastai „tiksline grupe“ laikoma ta visuomenės ar asmenų grupė, kuriai naujas reguliavimas yra naudingas ir kuri yra naudos gavėjas. Tačiau reguliavimo pokyčiai dažnu atveju ne tik pagerina tam tikrų visuomenės grupių situaciją, tačiau gali turėti neigiamą poveikį kitoms visuomenės grupėms.
Todėl, viena vertus, atliekant poveikio vertinimą, turėtų būti identifikuojamos visos visuomenės grupės, kurias vienaip ar kitaip gali paveikti siūlomas reguliavimas. Antra vertus, turėtų būti įvertinamas galimas poveikis – tiek teigiamas, tiek ir neigiamas, trumpalaikis (vienkartinis) ir ilgalaikis – visoms visuomenės grupėms.
22 klausimas: Kokie poveikio aspektai turėtų būti nagrinėjami atliekant poveikio vertinimą?
Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo formoje numatyti septyni poveikio vertinimo aspektai (poveikis valstybės finansams, poveikis konkurencijai, poveikis verslo sąlygoms, poveikis užimtumui ir kt.), tačiau tai nėra baigtinis sąrašas.
Pateiktas sąrašas nereiškia, kad atliekant kiekvieną poveikio vertinimą, turi būti įvertinti visi išvardinti aspektai. Poveikio vertinimo rengėjai turi patys nuspręsti, kokie poveikio aspektai svarbūs konkrečiu atveju ir juos įvertinti. Tą atliekant, verta pasiremti Vyriausybės patvirtintos Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodikos 1 priedu.
23 klausimas: Ar tinkamas teiginys „neigiamo poveikio nenumatoma“?
Poveikio vertinimo rezultatus apibendrinantis teiginys „neigiamo poveikio nenumatoma“ dažnai sutinkamas lydimuosiuose dokumentuose, kurie kartu su teisės aktų projektais teikiami Vyriausybei.
Tokiu abstrakčiu teiginiu paprastai bandoma „prisidengti“, pateisinant neatliktą arba paviršutiniškai atliktą poveikio vertinimą. Kaip rodo praktinė patirtis, bet koks sprendimas turi tiek teigiamas, tiek ir neigiamas pasekmes, todėl ši frazė paprastai neatspindi realios situacijos ir laikytina klaidinančia.
24 klausimas: Kur ieškoti duomenų ir informacijos, reikalingų atliekant poveikio vertinimą?
Duomenų ir informacijos šaltiniai gali būti labai įvairūs, svarbu, kad jie būtų objektyvūs ir patikimi. Tokiems šaltiniams priskiriama oficiali statistika, įvairūs Lietuvoje ir užsienio šalyse atlikti tyrimai ir studijos, Europos Komisijos atlikti tyrimai ir poveikio vertinimai, literatūros apžvalgos, apklausų duomenys, konkrečios srities ekspertų nuomonės, valstybės institucijų administraciniai duomenys, interesų grupes vienijančių organizacijų duomenys, kiti viešai prieinami duomenys ir informacija.
Pagaliau, trūkstamų duomenų surinkimui galima panaudoti viešąsias konsultacijas. Tačiau kiekvienu atveju, analizei naudojant turimus duomenis, reiktų kritiškai vertinti jų patikimumą, ypač tais atvejais, kai duomenys gauti iš suinteresuotų šalių.
STRATA yra sukaupusi gausų įvairių studijų, tyrimų, vertinimų ir analizių katalogą, kuriame sukauptais dokumentais galima pasinaudoti atliekant poveikio vertinimus.
25 klausimas: Kokiais analizės metodais naudotis atliekant poveikio vertinimą?
Atliekant poveikio vertinimus, gali būti naudojami įvairūs kokybinės ir kiekybinės analizės metodai. Kokybinės analizės metodams galima priskirti interviu, stebėjimą, turinio analizę, grupines diskusijas, ekspertinius vertinimus, teorija grįstus vertinimus, Stiprybių, silpnybių, galimybių ir grėsmių (SSGG) analizę ir pan.
Kiekybiniai analizės metodai, kurių rezultatai yra išmatuojami ir gali būti išreikšti skaičiais: daugiakriterinė analizė, kontrafaktinė analizė, sąnaudų – naudos analizė (SNA), sąnaudų efektyvumo analizė, makroekonominis modeliavimas ir kt.
Sudėtingų analizės metodų, kurie reikalauja tam tikros specifinės kvalifikacijos, taikymas nėra būtinas atliekant poveikio vertinimą didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvoms. Dažnu atveju pakanka pasinaudoti viešai prieinamais šaltiniais, duomenimis, faktais ir kita informacija.
Nepriklausomai nuo naudojamų analizės metodų, poveikio vertinimai, kur įmanoma, turėtų remtis kiekybiniais duomenimis ir jų analize. Kuo didesnio poveikio tikimasi, tuo gilesnė analizė turėtų būti atlikta, tuo sudėtingesni analizės metodai naudojami.
26 klausimas: Ar rengiant poveikio vertinimus, būtina atlikti sąnaudų ir naudos analizę?
Sąnaudų ir naudos analizė (SNA) yra vienas iš kiekybinės analizės metodų, pirmiausia skirtas vertinti investicinių projektų ir programų, finansuojamų valstybės biudžeto ir ES struktūrinių fondų lėšomis, pagrįstumą. SNA esmė – projektui įgyvendinti reikalingų sąnaudų palyginimas su jo sukuriama socialine – ekonomine nauda. Sąnaudos ir nauda pateikiami pingine išraiška ir tai palengvina jų palyginimą.
Lyginant su investiciniais projektais ir programomis, teisinio reguliavimo poveikis ir jo vertinimas yra daug kompleksiškesnis ir apima daugelį įvairių aspektų, įskaitant poveikį įvairioms visuomenės grupėms.
Teisinio reguliavimo nauda kai kuriais atvejais gali būti sunkiai įvertinama pinigine verte, gali trūkti SNA atlikti reikalingų duomenų arba paties vertinimo sąnaudos gali būti nepagrįstai didelės. Todėl šis analizės metodas nėra universalus ir ne visada tinkamas vertinti planuojamų teisėkūros iniciatyvų poveikį. Paprastai poveikio vertinimams atlikti naudojamasi paprastesniais analizės metodais.
Ministerijų ir kitų institucijų užsakymu parengta nemažai įvairių gairių ir kitų metodinių dokumentų (pavyzdžiui, Sprendimų poveikio konkurencijai vertinimo gairės), kurie gali pagelbėti atliekant poveikio vertinimus. Tačiau daugelis šių dokumentų dubliuoja vieni kitus ir nėra pritaikyti naudotis rengiant poveikio vertinimus didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvoms, įtrauktoms į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą.
Todėl STRATA 2022 m. pabaigoje planuoja parengti Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo gairių trumpąją versiją, kuri būtų skirta valstybės tarnautojams, rengiantiems poveikio vertinimus į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą įtrauktiems projektams. Gairėse bus apibendrinta pastarųjų dvejų metų patirtis, įgyta vedant poveikio vertinimo mokymuose ir konsultuojant poveikio vertinimų rengėjus.
28 klausimas: Kam reikalingos viešosios konsultacijos?
Tinkamai organizuotos viešosios konsultacijos leidžia priimti pagrįstus viešosios politikos sprendimus, atsižvelgti į visuomenės grupių nuomonę, didinti pasitikėjimą valstybės institucijomis ir jų priimamais sprendimais. Poveikio vertinimų rengėjai konsultacijų metu gali susirinkti reikiamą informaciją ir duomenis, pasikonsultuoti dėl galimų problemos sprendimo alternatyvų bei tikėtino jų poveikio ir pan.
Atkreiptinas dėmesys, kad teisės aktų projektų ir susijusių dokumentų paskelbimas Teisės aktų informacinėje sistemoje TAIS nėra laikoma viešosiomis konsultacijomis.
29 klausimas: Su kokiomis visuomenės grupėmis konsultuojamasi atliekant poveikio vertinimą?
Vienas iš poveikio vertinimo tikslų – identifikuoti tas visuomenės ir asmenų grupes, ekonomikos sektorius, įmones, institucijas ir organizacijas, kurias, tikėtina, paveiks naujas reguliavimas.
Poveikis šioms visuomenės grupėms nebus vienodas: toms grupėms, kurių situaciją siekiama pagerinti, poveikis turėtų būti teigiamas, kai kurioms kitoms gali būti neigiamas.
Svarbu, kad į viešąsias konsultacijas būtų įtraukiamos visos visuomenės grupės, kurios gali patirti poveikį. Tai padės objektyviai įvertinti visas numatomo teisinio reguliavimo pasekmes, tiek teigiamas, tiek ir neigiamas, trumpalaikes (vienkartines) ir ilgalaikes.
30 klausimas: Kuriame poveikio vertinimo etape turėtų būti rengiamos viešosios konsultacijos?
Viešosios konsultacijos, priklausomai nuo jų tikslo, gali būti rengiamos dar prieš pradedant poveikio vertinimą, bet kuriame poveikio vertinimo etape arba jau pabaigus poveikio vertinimą (šiuo atveju gali būti konsultuojamasi dėl išankstinių poveikio vertinimo rezultatų). Esant reikalui, gali būti rengiama keletas konsultacijų įvairiuose poveikio vertinimo etapuose.
Iki šiol buvo įprasta rengti konsultacijas dėl teisės akto projekto, tačiau šiame etape, kai jau būna apsispręsta dėl problemos sprendimo būdų ir principinių teisės akto projekto nuostatų, konsultacijų rezultatai gali mažai įtakoti būsimus viešosios politikos sprendimus.
31 klausimas: Kodėl poveikio vertinimuose svarbu vartoti aiškią ir lengvai suprantamą kalbą?
Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimai pirmiausia skirti ne konkrečios srities specialistams, o sprendimus priimantiems asmenims ir institucijoms: Vyriausybės nariams, Vyriausybės kanceliarijos darbuotojams, Seimo nariams, Seimo komitetų patarėjams ir kt.
Todėl poveikio vertinimo pažymose turėtų būti vartojama aiški, lengvai suprantama, specialiais terminais neperkrauta kalba. Tekstas turėtų būti aiškiai struktūrizuotas, sakiniai – trumpi, dėstymas – nuoseklus ir logiškas.
32 klausimas: Kiek laiko užtrunka atlikti poveikio vertinimą?
Teisės akto projekto, įtraukto į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą, poveikio vertinimo parengimas paprastai užtrunka ne trumpiau kaip 2-3 mėnesius.
Parengimo trukmė priklauso nuo daugelio veiksnių: planuojamos viešosios intervencijos pobūdžio ir kompleksiškumo, viešųjų konsultacijų apimties, poveikiui atlikti sukauptos informacijos ir duomenų, analizės metodų, poveikio vertinimą atliekančių darbuotojų patirties, kvalifikacijos ir t. t.
33 klausimas: Kokios apimties turėtų būti poveikio vertinimo pažyma?
Formalių reikalavimų poveikio vertinimo pažymos apimčiai nėra nustatyta. Teisėkūros iniciatyvų, įtrauktų į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą, poveikio vertinimo pažymos paprastai būna nuo 6 iki 15 puslapių apimties. Vertėtų pastebėti, kad pažymos apimtis nėra svarbiausias poveikio vertinimo kokybę lemiantis veiksnys.
Žymiai svarbesni yra tokie kokybišką poveikio vertinimo atlikimą sąlygojantys veiksniai kaip aiški poveikio vertinimo struktūra, tinkamas duomenų panaudojimas ir jų analizė, aiškus analizės rezultatų pristatymas, pagrįsta argumentacija, logiškas dėstymas, suprantama kalba ir kt.
Tokių ataskaitų nerasta.
3. STRATA vaidmuo poveikio vertinimo sistemoje
34 klausimas: Koks STRATA vaidmuo poveikio vertinimo sistemoje?
STRATA įsijungė į numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo sistemą nuo 2020 m. pavasario.
STRATA dalyvauja sudarant didesnio poveikio įstatymų projektų sąrašus, poveikio vertinimų rengėjams teikia metodinę bei ekspertinę pagalbą, vertina poveikio vertinimo pažymų, pateiktų Vyriausybės kanceliarijai, kokybę, rengia metodinius dokumentus, organizuoja valstybės tarnautojų mokymus.
Reiktų pastebėti, kad STRATA vaidmuo apsiriboja tais poveikio vertinimais, kurie rengiami teisėkūros iniciatyvoms, įtrauktoms į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą.
35 klausimas: Kokia forma valstybės tarnautojai, atliekantys poveikio vertinimus, gali gauti STRATA konsultacijas?
Ministerijų darbuotojai, atsakingi už poveikio vertinimus teisėkūros iniciatyvoms, įtrauktoms į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą, gali būti konsultuojami prieš pradedant rengti numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimus ir visame poveikio vertinimų rengimo procese.
Konsultacijos teikiamos įvairiomis formomis: telefonu, nuotolinių konsultacijų būdu ar elektroniniu paštu. Labiausiai įprastas konsultacijų būdas – elektroniniu paštu STRATA ekspertų teikiami komentarai, pastabos ir pasiūlymai ministerijų parengtiems poveikio vertinimų projektams.
36 klausimas: Į ką kreiptis, norint pasikonsultuoti dėl poveikio vertinimo?
Norint pasikonsultuoti dėl numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo, siūlytume kreiptis į STRATA vyr. politikos analitiką Saulių Kolytą (tel. Nr. +370 600 78 563, el. p. saulius.kolyta@strata.gov.lt).
37 klausimas: Kur rasti numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo pavyzdžių?
STRATA tinklapyje sukurtas atliktų studijų, tyrimų, vertinimų ir analizių katalogas, kuriame jau sukaupta daugiau kaip 1100 tyrimų, studijų ir kitų panašaus pobūdžio dokumentų, ir jis nuolat pildomas. Katalogas apima daugiau kaip dviejų dešimtmečių laikotarpį.
2021 m. pabaigoje pradėtas įgyvendinti bendras STRATA ir Lietuvos nacionalinės Martyno Mažvydo bibliotekos projektas, kurį pabaigus, šis katalogas bus perkeltas į atskirą Lietuvos nacionalinės Martyno Mažvydo bibliotekos portalą, kartu išplečiant jo funkcionalumą ir vartotojams sukuriant patogesnes paieškos galimybes.
STRATA tinklapyje taip pat galima rasti išsamesnius poveikio vertinimus, kuriuos nuo 2020 m. atliko ministerijos į didesnio poveikio teisės aktų sąrašus įtrauktoms teisėkūros iniciatyvoms. Šie poveikio vertinimai laikytini geraisiais pavyzdžiais, nes jų rengėjus konsultavo STRATA ekspertai ir, remiantis nustatytais kokybės reikalavimais, buvo vertinama poveikio vertinimų kokybė.
38 klausimas: Kas ir kada rengia išvadą dėl poveikio vertinimo rezultatų kokybės?
Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimų kokybės priežiūra – viena iš būtinų prielaidų, leidžiančių užtikrinti tinkamą poveikio vertinimo sistemos veikimą.
Poveikio vertinimo kokybės išvadą Vyriausybės kanceliarijos prašymu rengia STRATA jau po to, kai pabaigtą poveikio vertinimo pažymą ministerija pateikia Vyriausybei. Išvados rengiamos tik teisėkūros iniciatyvų, įtrauktų į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą, poveikio vertinimams.
Kokybės išvadoje įvertinama, ar Vyriausybei pateikta poveikio vertinimo pažyma (poveikio vertinimo rezultatai) atitinka nustatytus kokybės kriterijus. Poveikio vertinimo rezultatai, visiškai arba iš dalies atitinkantys nustatytus kriterijus, laikomi tinkamos kokybės.
39 klausimas: Kur rasti daugiau informacijos apie poveikio vertinimus?
Naudingos nuorodos valstybės tarnautojams, rengiantiems poveikio vertinimus:
interneto puslapyje „e-pilietis“ pateikiama Viešųjų konsultacijų metodika ir taikymo gairės, informacija apie viešųjų konsultacijų formas ir konsultavimosi procesą, apie vykstančias ir planuojamas viešąsias konsultacijas, praktiniai patarimai viešųjų konsultacijų rengėjams;
STRATA yra sukaupusi gausų įvairių studijų, tyrimų, vertinimų ir analizių katalogą, kuriame sukauptais dokumentais galima pasinaudoti atliekant poveikio vertinimus;
ES politika poveikio vertinimo srityje ir šiai politikai įgyvendinti skirti instrumentai detaliai aprašyti Europos Komisijos tinklapyje;
geriausia reguliavimo politikos (įskaitant poveikio vertinimą) tarptautinė patirtis ir šiai patirčiai apibendrinti skirtos studijos prieinamos Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO) tinklapyje.
40 klausimas: Ar rengiami poveikio vertinimo mokymai valstybės tarnautojams?
STRATA nuo 2020 m. rudens valstybės tarnautojams organizuoja numatomo teisinio reguliavimo pagrindų mokymus, kuriuos veda žinomi Lietuvos ir užsienio lektoriai. 2020-2021 m. laikotarpiu mokymuose dalyvavo beveik 300 Seimo kanceliarijos, Vyriausybės kanceliarijos ir ministerijų darbuotojų.
2022 m. taip pat planuojama pradėti galiojančio teisinio reguliavimo (ex-post) poveikio vertinimų mokymus.
Tokių ataskaitų nerasta.
Naujų Europos Sąjungos iniciatyvų teisinio poveikio vertinimas – DUK
Šis DUK skirtas padėti valstybės tarnautojams kokybiškai parengti Lietuvos Respublikos pozicijas ir teisinio poveikio vertinimus naujoms Europos Sąjungos iniciatyvoms. Klausimų ir atsakymų sąvadas apima šešias temas ir turėtų tarnauti kaip pagalbinis instrumentas poveikio vertinimų rengėjams:
1. Poveikio vertinimų vaidmuo rengiant Lietuvos Respublikos pozicijas
1 klausimas: Kokiu tikslu rengiamos LR pozicijos?
LR pozicija – tai ne valstybės tarnautojo ar atskiros valstybės institucijos požiūris, o valstybės pozicija, atspindinti suderintus Lietuvos interesus konkrečioje ES politikos srityje. Tai tarsi įgaliojimas ministerijai ar kitai valstybės institucijai atstovauti valstybės interesus ES institucijose nagrinėjamais klausimais. LR pozicija – gana sudėtingas ir daugialypis dokumentas, kurio tipinės struktūros 9 punktas yra skirtas poveikio vertinimui (Taisyklių 3 priedas).
Formuojant LR poziciją dėl naujos ES iniciatyvos, remiamasi ir atsižvelgiama į:
anksčiau suformuluotas ir atstovautas LR pozicijas konkrečioje ES politikos srityje ir prisiimtus politinius įsipareigojimus;
Lietuvos strateginiuose dokumentuose įtvirtintus prioritetus;
poveikio vertinimo rezultatus;
konsultacijų su socialiniais – ekonominiais partneriais rezultatus.
Rengiant ir atstovaujant LR pozicijas ES institucijose, taip pat svarbu užtikrinti valstybės interesų atstovavimo nuoseklumą ir tęstinumą.
2 klausimas: Kam reikalingi ES iniciatyvų poveikio vertinimai?
ES iniciatyvų poveikio vertinimai padeda pagrįsti ir kokybiškai parengti LR pozicijas. Poveikio vertinimas naujai ES iniciatyvai rengiamas ne kaip atskiras dokumentas, bet integruojamas į LR poziciją. ES iniciatyvų poveikio vertinimai:
leidžia iš anksto prognozuoti ES iniciatyvų teigiamą poveikį ir neigiamas pasekmes;
padeda aiškiau apibrėžti Lietuvos interesus;
padeda parengti, pagrįsti ir atstovauti Lietuvos derybines pozicijas ES Tarybos darbo organuose, jungtis į derybines koalicijas;
leidžia iš anksto informuoti socialinius-ekonominius partnerius apie būsimus ES sprendimus ir jų pasekmes;
padeda pasirengti ES teisės perkėlimui ir įgyvendinimui.
Neatliktas poveikio vertinimas ir nesurengtos konsultacijos su socialiniais – ekonominiais partneriais reiškia, kad rengiant LR poziciją, nebuvo tinkamai prognozuojamos galimos pasekmės Lietuvai. Tai gali sukelti abejonių dėl konkrečios LR pozicijos pagrįstumo ir tinkamo Lietuvos interesų atstovavimo.
3 klausimas: Kas rengia ES iniciatyvų poveikio vertinimus?
ES dokumentų registravimui ir tvarkymui naudojama Lietuvos narystės ES informacinė sistema (toliau – LINESIS). URM, kaip ES reikalus koordinuojanti institucija, naujai gautą ES dokumentą pagal kompetenciją priskiria konkrečiai ministerijai ar įstaigai. Atsakinga institucija parengia ir nustatyta tvarka suderina atitinkamą LR poziciją (poveikio vertinimą).
Su svarbiausiomis LR pozicijomis (poveikio vertinimais), turėsiančiomis didelį poveikį ir galinčiomis kelti tarpinstitucinių nesutarimų taip pat turėtų būti supažindinama už LR pozicijos parengimą atsakingos valstybės institucijos vadovybė. Tą svarbu padaryti, nes vėliau šioms pozicijoms turės pritarti Vyriausybė (Vyriausybės ES komisija) ir Seimas (Europos reikalų komitetas ir Užsienio reikalų komitetas), o ES sprendimai bus priimami ministrų lygiu atitinkamos sudėties Tarybos posėdyje.
4 klausimas: Ar poveikio vertinimai tinkamai atlieka savo vaidmenį rengiant LR pozicijas?
2023 m. STRATA atlikto tyrimo duomenimis, mažiau kaip pusė (40 proc.) LR pozicijų labai aktualioms ES iniciatyvoms buvo pateiktos kartu su poveikio vertinimais. Tačiau tik nedidelė dalis šių vertinimų – 12,5 proc. nuo bendro išanalizuotų pozicijų skaičiaus – buvo tinkamos kokybės. Panaši tendencija pastebima ir konsultacijų srityje – tik dėl 25 proc. LR pozicijų buvo konsultuotasi su socialiniais-ekonominiais partneriais.
Galima teigti, kad poveikio vertinimai ir konsultacijos su socialiniais – ekonominiais partneriais tebėra fragmentiški ir neatitinka jiems keliamų reikalavimų, o LR pozicijos nėra tinkamai pagrindžiamos ir atstovaujamos.
5 klausimas: Kokie pagrindiniai poveikio vertinimų trūkumai?
Galima paminėti tris problemines sritis: poveikio vertinimai parengiami ne visoms svarbiausioms ES iniciatyvoms, žymi dalis parengtų poveikio vertinimų yra netinkamos kokybės, tik dėl dalies LR pozicijų (poveikio vertinimų) yra konsultuojamasi su socialiniais – ekonominiais partneriais.
Dažniausiai pasitaikantys poveikio vertinimų trūkumai:
vietoje poveikio vertinimo pateikiama EK parengto poveikio vertinimo santrauka;
poveikio vertinimai yra paviršutiniški, abstraktūs, be aiškios struktūros;
su poveikio vertinimais susijusi informacija pateikta ne LR pozicijos 9 punkte, bet išsklaidyta įvairiose LR pozicijos vietose;
išanalizuoti ne visi aktualūs poveikio aspektai;
identifikuotos ne visos visuomenės grupės, kurios gali patirti poveikį;
neidentifikuotas neigiamas poveikis ir galimos ES teisės akto įgyvendinimo sąnaudos;
teiginiai ir išvados nepagrįsti duomenimis (įrodymais).
6 klausimas: Ar LR pozicija gali būti parengta be poveikio vertinimo?
Reiktų atskirti poveikio vertinimų rengimą Europos Komisijos (toliau – EK) pasiūlymams dėl naujų direktyvų bei reglamentų ir poveikio vertinimų rengimą ES iniciatyvoms, kurios nėra susijusios su teisėkūra.
Rengiant LR pozicijas dėl ES teisėkūros iniciatyvų, turėtų būti atsisakoma „blogosios praktikos“, kai nėra užpildomas LR pozicijos tipinės struktūros 9 punktas arba čia pateikiama tik paviršutiniška informacija. LR pozicijos dėl EK pasiūlymų, parengtos neatlikus poveikio vertinimų, negali būti laikomos tinkamai parengtomis.
Kai LR pozicija rengiama kitoms, su teisėkūra nesusijusioms ES iniciatyvoms, sprendimas rengti ar nerengti poveikio vertinimą priklauso nuo daugelio aplinkybių (žr. 29 klausimą).
7 klausimas: Kuo skiriasi poveikio vertinimas rengiamas nacionaliniam teisės aktui ir ES iniciatyvai?
Rengiant poveikio vertinimą planuojamam priimti įstatymo ar kito teisės akto projektui, apibrėžiama spręstina problema, jos priežastys, išanalizuojamos ir palyginamos įvairios problemos sprendimo alternatyvos, iš anksto įvertinamos galimos pasirinktos alternatyvos įgyvendinimo pasekmės. Taigi, poveikio vertinimas padeda pasirinkti geriausią problemos sprendimo alternatyvą ir parengti ją įgyvendinantį teisės akto projektą (išskirtinais atvejais gali būti pasirenkamos nereguliacinio pobūdžio priemonės).
Tuo tarpu rengiant poveikio vertinimą naujai ES iniciatyvai, nėra poreikio analizuoti galimas alternatyvas (paprastai tą jau būna padariusi EK). Todėl pirmiausia reikėtų įvertinti, ar siūloma spręsti problema yra aktuali Lietuvai, ar pasirinktos problemos sprendimo priemonės ir su jų įgyvendinimu susiję sąnaudos yra priimtinos, ar nekils neproporcingai didelių neigiamų pasekmių. Tą padaryti padeda poveikio vertinimas ir konsultacijos su socialiniais – ekonominiais partneriais, kurios leidžia iš anksto identifikuoti ir įvertinti teigiamą bei neigiamą poveikį, galimas įgyvendinimo sąnaudas ir tinkamai pagrįsti derybinę poziciją.
8 klausimas: Kada rengti poveikio vertinimą?
Kartais galima išgirsti argumentų, kad nėra tikslinga rengti poveikio vertinimus naujiems EK pasiūlymams, nes ES teisės akto (direktyvos ar reglamento) projektas gali žymiai pasikeisti derybų procese. Tokie teiginiai ignoruoja esminį dalyką – poveikio vertinimas ir jo rezultatais pagrįsta LR pozicija reikalinga jau derybų pradžioje, nes leidžia išgryninti Lietuvos interesus ir juos tinkamai atstovauti derybų procese. Poveikio vertinimai ir konsultacijos su socialiniais – ekonominiais partneriais padeda pasiruošti deryboms ES institucijose, iš anksto sudėlioti derybų prioritetus, galimas nuolaidas ir kompromisus.
Kita vertus, rengiantis perkelti jau priimtos direktyvos reikalavimus į nacionalinę teisę, tikslinga dar kartą atlikti poveikio vertinimą ir pasikonsultuoti su socialiniais – ekonominiais partneriais. Svarbu pasirinkti optimalų, mažiausiai visuomenę ir įmones apsunkinantį direktyvos perkėlimo ir įgyvendinimo scenarijų, pasinaudoti direktyvoje numatytomis išimtimis ir išvengti nepagrįsto reikalavimų sugriežtinimo ar išplėtimo.
Tokių ataskaitų nerasta.
2. Europos Komisijos parengtų poveikio vertinimų panaudojimas
9 klausimas: Kodėl EK rengia poveikio vertinimus?
EK atlikto poveikio vertinimo tikslas – pristatyti sprendimų priėmėjams (ES Tarybai ir Europos Parlamentui) siūlomos teisėkūros iniciatyvos pagrindimą ir pateikti reikiamus įrodymus apie pasirinkto sprendimo privalumus bei trūkumus.
EK rengia poveikio vertinimus naujoms ES iniciatyvoms, kai tikimasi didelio ekonominio, socialinio ir aplinkosauginio poveikio. Toks poveikis dažniausiai kyla iš pasiūlymų naujiems teisės aktams, svarbių neteisinio pobūdžio iniciatyvų (finansinių programų, veiksmų planų ir pan.), o taip pat galinčių turėti didelį poveikį įgyvendinimo bei deleguotųjų teisės aktų, kuriuos priima EK. Poveikio vertinimo rezultatus EK pateikia poveikio vertinimo ataskaitose, kurios skelbiamos kartu su EK pasiūlymais dėl naujų teisėkūros ar kitų svarbiausių iniciatyvų.
10 klausimas: Koks yra EK poveikio vertinimo ataskaitų turinys?
EK poveikio vertinimo ataskaitos apima:
ekonominio, socialinio ir aplinkosauginio poveikio analizę, įskaitant poveikį smulkiam ir vidutiniam verslui bei konkurencingumui;
visuomenės grupių, kurios patirs poveikį, identifikavimą ir to poveikio įvertinimą;
konsultacijų su socialiniais – ekonominiais partneriais rezultatus.
Atliekant poveikio vertinimą siekiama atsakyti į klausimus, susijusius su sprendžiama problema, jos mastu, problemos paveiktomis visuomenės grupėmis, pristatyti įvairių suinteresuotų visuomenės grupių požiūrį, galimas problemos sprendimo alternatyvas, palyginti šių alternatyvų poveikį ir pan.
11 klausimas: Kodėl nepakanka EK parengto poveikio vertinimo?
EK atliekami poveikio vertinimai analizuoja bendras visai ES problemas, pasiūlo jų sprendimo būdus ir įvertina galimas pasekmes. Tačiau EK poveikio vertinimo rezultatai nebūtinai atspindi kiekvienos ES valstybės specifinę situaciją ir interesus. Skirtingose valstybėse narėse gali skirtis siūlomos spręsti problemos aktualumas ir jos mastas, o EK siūlomi sprendimai nebūtinai bus vienodai tinkami visoms šalims.
Paprastai EK parengtose poveikio vertinimo ataskaitose pateikiamas teigiamas ir neigiamas poveikis visai ES, nedetalizuojant poveikio kiekvienai valstybei. Todėl EK poveikio vertinimuose nerasime daug duomenų apie naujos iniciatyvos poveikį Lietuvai, jos ekonomikai, verslui ir atskiroms visuomenės grupėms.
12 klausimas: Kuo naudingi EK parengti poveikio vertinimai?
Paprastai EK atlikti poveikio vertinimai – tai kokybiškai parengti ir informatyvūs dokumentai, bet juose nėra tinkamai įvertinta Lietuvos specifika. Tačiau EK atlikti poveikio vertinimai leidžia geriau suvokti sprendžiamą problemą, jos priežastis, padeda suprasti, kodėl EK pasirinko tam tikrą problemos sprendimo alternatyvą.
EK parengti poveikio vertinimai nepakeičia nacionalinių poveikio vertinimų, bet:
leidžia giliau suprasti galimą poveikio pobūdį, jo priežastis ir mastą;
suteikia naudingų įžvalgų apie poveikio aspektus (poveikio sritis) ir laukiamą poveikį konkrečioms visuomenės grupėms;
pateikiami duomenys, kurie gali būti panaudoti atliekant poveikio vertinimus Lietuvoje;
gali būti pateikti Lietuvai ar regiono valstybėms aktualūs kokybiniai ir kiekybiniai vertinimai.
Kai kalbame apie EK atlikto poveikio vertinimų naudą, pirmiausia turima galvoje galimybė tokių poveikio vertinimų rezultatus panaudoti atliekant poveikio vertinimus Lietuvoje. Ministerijų ir kitų valstybės institucijų darbuotojų, kurie rengia poveikio vertinimus, pagrindinė užduotis – remiantis EK parengtais poveikio vertinimais, išryškinti ir detalizuoti galimą poveikį Lietuvai.
13 klausimas: Ar vietoj EK poveikio vertinimo galime naudotis jo santrauka?
EK parengto poveikio vertinimo santrauka paprastai yra trumpas (iki 3 puslapių) dokumentas, bendrais bruožais pristatantis ir pagrindžiantis EK siūlomą naują iniciatyvą. Santrauka padeda suprasti naujos iniciatyvos parengimo priežastis, paaiškina sprendžiamą problemą, pristato nagrinėtas problemos sprendimo alternatyvas (EK parengtoje poveikio vertinimo pažymoje alternatyvų aprašymas ir jų analizė paprastai būna vienas iš sunkiau suprantamų dalykų) ir galimą pasirinktos alternatyvos įgyvendinimo poveikį.
Tačiau tokiame dokumente paprastai būna pateikta tik keletas visai ES svarbių skaičių. Santrauka ne visada padeda suprasti naujo pasiūlymo poveikio sritis ir identifikuoti visuomenės grupes, kurias gali paveikti siūlomas teisinis reguliavimas. Tokiame dokumente taip pat nepavyks surasti Lietuvai aktualių duomenų ir informacijos apie galimą poveikį, todėl santrauka mažai gali pagelbėti rengiant LR poziciją (poveikio vertinimą).
Su santrauka susipažinti verta, tačiau to nepakaks norint tinkamai parengti LR poziciją (poveikio vertinimą).
14 klausimas: Ar galima naudotis EK poveikio vertinimu, rengiant LR poziciją (poveikio vertinimą)?
Rengiant ES iniciatyvos poveikio vertinimą, pravartu pasinaudoti EK poveikio vertinimu, nes tai lengviausias ir paprasčiausias būdas tinkamai atlikti poveikio Lietuvai vertinimą.
EK poveikio vertinimai negali pakeisti nacionalinių vertinimų, tačiau leidžia giliau suprasti galimą poveikio pobūdį, jo priežastis ir mastą, suteikia naudingų įžvalgų dėl konkrečių poveikio aspektų ir poveikio tam tikroms visuomenės grupėms. Todėl ataskaitose pateikiami duomenys gali būti panaudoti atliekant poveikio vertinimus Lietuvoje.
Paprastai EK rengia poveikio vertinimus tik teisėkūros iniciatyvoms. Kadangi LR pozicijos (poveikio vertinimai) rengiamos ir kitoms, su teisėkūra nesusijusioms ES iniciatyvoms, tai tokiais atvejais nėra galimybės pasinaudoti EK parengtais poveikio vertinimais.
15 klausimas: Kokių duomenų ir informacijos ieškoti EK poveikio vertinimo ataskaitoje?
Rengiant LR poziciją, nebūtina skaityti visą EK poveikio vertinimo ataskaitą. LR pozicijos rengėjui svarbiausia suprasti EK pasirinktą alternatyvą, galimą jos įgyvendinimo poveikį ir pasekmės.
Analizuojant EK poveikio vertinimus, rekomenduojama atkreipti dėmesį į:
galimas poveikio sritis (poveikio aspektus) ir parengti jų sąrašą;
visuomenės grupes, kurios patirs poveikį (teigiamą ir neigiamą), ir parengti jų sąrašą;
poveikį atskiroms ES valstybėms narėms (ypač Lietuvai, o taip pat kitoms regiono valstybėms), poveikio mastą ir jo specifiką;
duomenis ir informaciją, kurie galėtų būti panaudoti atliekant poveikio Lietuvai vertinimą.
EK poveikio vertinimo ataskaitos analizė – tai parengiamasis etapas pradedant rengti poveikio vertinimą naujai ES iniciatyvai.
Tokių ataskaitų nerasta.
3. Reikalavimai Europos Sąjungos iniciatyvų poveikio vertinimams
16 klausimas: Kokie teisės aktai nustato reikalavimus ES iniciatyvų poveikio vertinimams?
Reikalavimus ES iniciatyvų poveikio vertinimams nustato du teisės aktai:
Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodika (2003 m. vasario 26 d. LRV nutarimo Nr. 276 aktuali redakcija; toliau – Metodika). Metodika nenustato kokių nors specifinių reikalavimų ES iniciatyvų poveikio vertinimams, bet Metodikos 5 punktas nurodo, kad jos nuostatomis taip pat vadovaujamasi rengiant LR pozicijas ES institucijose nagrinėjamais klausimais. Rengiant ES iniciatyvų poveikio vertinimus, svarbiausia Metodikos dalis yra 1 priedas, kuriame pateiktas poveikio vertinimo klausimynas, padedantis įvertinti konkrečius poveikio aspektus (poveikio sritis).
ES reikalų koordinavimo taisyklės (2004 m. sausio 9 d. LRV nutarimo Nr. 21 aktuali redakcija; toliau – Taisyklės). Taisyklės apibrėžia procedūrinius reikalavimus LR pozicijų rengimui, bet nenustato kokių nors reikalavimų poveikio vertinimų turiniui ar kokybei. Taisyklių 3 priede pateikiama LR pozicijos tipinė struktūra, kurios 9 punktas skirtas poveikio vertinimui, o 14 punkte numatyta prievolė LR pozicijas rengiančioms institucijoms derinti šias pozicijas (tuo pačiu ir poveikio vertinimus) su kitomis valstybės institucijomis ir suinteresuotomis organizacijomis. Tačiau reikėtų atkreipti dėmesį, kad pozicijos derinimas su valstybės institucijomis ir socialiniais – ekonominiais partneriais nėra tapatūs procesai (žr. 32 ir 36 klausimus).
17 klausimas: Kokiais metodiniais dokumentais reikėtų vadovautis atliekant ES iniciatyvų poveikio vertinimus?
Atsižvelgiant į tai, kad Metodika ir Taisyklės (žr. 16 klausimą) sistemingai nereglamentuoja ES iniciatyvų poveikio vertinimų rengimo ir jų turinio, URM 2019 m. parengė Rekomendacijas dėl naujų ES iniciatyvų projektų poveikio vertinimo, kurias galima rasti LINESIS sistemoje (toliau – Rekomendacijos).
Rekomendacijas galima laikyti pagrindiniu dokumentu, kurio nuostatomis vadovaujamasi atliekant ES iniciatyvų poveikio vertinimus. Rekomendacijose didelis dėmesys skiriamas poveikiui, kurį gali patirti atskiros visuomenės grupės ir konkretūs ekonomikos sektoriai, akcentuojamas poveikis verslo sąlygoms (įskaitant naujus reikalavimus įmonėms, joms tenkančias prisitaikymo išlaidas ir kt.).
STRATA parengtos praktinės gairės papildo anksčiau minėtas Rekomendacijas ir LR pozicijų rengėjams gali pasitarnauti kaip papildomas metodinis dokumentas, kuriame pateikiami atsakymai į konkrečius klausimus, susijusius su ES iniciatyvų poveikio vertinimų rengimu ir konsultacijų su socialiniais – ekonominiais partneriais organizavimu.
18 klausimas: Kokias poveikio sritis (poveikio aspektus) svarbu įvertinti?
Taisyklių 3 priedo 9 punkte pateiktos nuorodos į konkrečius Metodikos papunkčius, kurie nurodo, kokie poveikio aspektai (poveikio sritys) turėtų būti įvertinti atliekant ES iniciatyvų poveikio vertinimus. Išskiriamos dvi grupės poveikio aspektų:
vertinami privalomai (poveikis atitinkamai sričiai, valstybės finansams, ekonomikai, socialinei aplinkai);
vertinami pagal poreikį (poveikis administracinei naštai, viešojo valdymo sistemai, aplinkai ir klimato kaitai, regionų plėtrai, teisinei sistemai, kriminogeninei situacijai ir kitiems aspektams).
Detalesni poveikio sričių aprašymai ir poveikį šioms sritims įvertinti padedantys klausimai pateikti Metodikos 1 priede. Pavyzdžiui, poveikis ekonomikai apima poveikį ekonominėms, verslo ir konkurencijos sąlygoms.
19 klausimas: Kodėl svarbu identifikuoti visuomenės grupes, kurias gali paveikti ES sprendimai?
Rengiant poveikio vertinimą, vienas svarbiausių žingsnių – identifikuoti visuomenės grupes, kurios gali patirti teigiamą ar neigiamą poveikį, aprašyti šį poveikį ir, jei įmanoma, jį kiekybiškai įvertinti.
LR pozicijose, rengiamose naujoms ES iniciatyvoms, paprastai akcentuojamas teigiamas poveikis, kartu nurodant, kad neigiamas poveikis nenumatomas arba jis bus nežymus. Tačiau beveik visais atvejais poveikis būna ir teigiamas, ir neigiamas, todėl rengiant poveikio vertinimą būtina išnagrinėti abu poveikio tipus.
Pavyzdžiui, rengiant poveikio vertinimą, apskaičiuojama, kiek naujos ES iniciatyvos įgyvendinimas gali kainuoti valstybės biudžetui, tačiau neįvertinama, kad didžioji ES teisės akto ar kitos iniciatyvos įgyvendinimo sąnaudų dalis paprastai tenka verslo subjektams, o kartais – ir gyventojams. Tinkamai atliktas poveikio vertinimas padeda įvertinti ne tik ES iniciatyvos naudą, bet ir bendrą „kainą“, kurią tiesiogiai ar netiesiogiai (pavyzdžiui, per kainų padidėjimą) turės sumokėti visuomenė.
Tokių ataskaitų nerasta.
4. Poveikio vertinimų rengimas Europos Sąjungos iniciatyvoms
20 klausimas: Su kuo pasitarti pradedant rengti poveikio vertinimą naujai ES iniciatyvai?
Pirmiausia, reikėtų susipažinti su teisės aktuose ir metodiniuose dokumentuose nustatytais reikalavimais ir rekomendacijomis (žr. 16, 17 ir 33 klausimus).
Taip pat, prieš pradedant rengti ES iniciatyvos poveikio vertinimą, rekomenduojama pasitarti su savo institucijos ES reikalų koordinavimo padaliniu ir su poveikio vertinimų koordinatoriumi, jeigu Jūsų institucijoje toks yra paskirtas. Taip pat poveikio vertinimų rengimo klausimais gali pakonsultuoti STRATA.
21 klausimas: Kodėl verta susipažinti su metine EK darbo programa?
Iš anksto paskelbiama EK metinė programa apima kitais metais EK planuojamas parengti teisėkūros ir su teisėkūra nesusijusias iniciatyvas. Su teisėkūra nesusijusios EK iniciatyvos – tai strategijos, komunikatai, veiksmų planai, investicijų planai ir pan.
LR pozicijų (poveikio vertinimų) rengėjams svarbu iš anksto susipažinti su metine EK darbo programa, nes ji atskleidžia ateinančių metų EK planus įvairiose ES politikos srityse ir padeda ministerijose ir kitose valstybės institucijose susiplanuoti LR pozicijų (poveikio vertinimų) rengimą.
22 klausimas: Kas priima sprendimus dėl ES iniciatyvų aktualumo Lietuvai?
Metinė EK darbo programa paprastai skelbiama spalio mėnesį, išskyrus metus po Europos Parlamento rinkimų. Programą svarsto Seimo komitetai, o bendrą išvadą dėl Lietuvos prioritetų skelbia Europos reikalų komitetas ir Užsienio reikalų komitetas. Visos EK darbo programoje numatytos iniciatyvos skirstomos į tris kategorijas: labai aktualias, aktualias ir nelabai aktualias.
23 klausimas: Ar visoms naujoms ES iniciatyvoms rengiami poveikio vertinimai?
Metinė EK programa yra pagrindinis dokumentas, kuriame pateikiamas svarbiausių planuojamų priimti ES iniciatyvų sąrašas. Tačiau tai nėra baigtinis sąrašas, nes EK savo nuožiūra ir ypač atsitikus nenumatytiems įvykiams (tokiems, kaip COVID-19 pandemija, karas Ukrainoje ir pan.), gali nuspręsti parengti naujus, į metinę programą neįtrauktus dokumentus.
Taip pat, tam tikros iniciatyvos gali kilti iš ES Tarybai pirmininkaujančios valstybės (pavyzdžiui, nusprendžiant parengti Tarybos išvadas tam tikrų veiksmų reikalaujančioje viešosios politikos srityje). Tokiais atvejais gali tekti rengti LR pozicijas (poveikio vertinimus) į metinę EK programą neįtrauktoms ES iniciatyvoms.
24 klausimas: Ar rengiamas poveikio vertinimas priklauso nuo ES iniciatyvos aktualumo?
Formaliai žiūrint, Taisyklės nustato vienodus reikalavimus visoms ES iniciatyvoms, kurioms rengiamos LR pozicijos (poveikio vertinimai), nepriklausomai nuo jų aktualumo.
Tačiau, remiantis proporcingumo principu, kuo didesnis tikėtinas EK pasiūlymo poveikis Lietuvai, tuo kruopščiau turėtų būti rengiama LR pozicija ir tuo detaliau analizuojamas laukiamas poveikis.
Jeigu ES iniciatyvos priskirtos labai aktualioms arba aktualioms (žr. 22 klausimą), tai tokių LR pozicijų aptarimui bus skiriamas didelis dėmesys Vyriausybėje ir Seime. Todėl atsakingos institucijos šių pozicijų (poveikio vertinimų) parengimui turėtų skirti daugiau laiko ir išteklių.
25 klausimas: Kokie yra svarbiausi ES iniciatyvos poveikio vertinimo rengimo etapai?
Rengiant ES iniciatyvos poveikio vertinimą, siūloma remtis EK parengto poveikio vertinimo rezultatais (jeigu toks vertinimas buvo parengtas). Poveikio vertinimo parengimas apima keletą etapų:
Remiantis EK poveikio vertinimo ataskaita, sudaromi galimų poveikio aspektų (poveikio sričių) ir paveiktų visuomenės grupių sąrašai;
Patikrinama, ar galimos poveikio sritys yra aktualios Lietuvai;
Patikrinama, ar Lietuvoje bus paveiktos tos pačios visuomenės grupės, kaip nurodyta EK poveikio vertinime;
Atliekant skaičiavimus, pasinaudojama EK poveikio vertinime pateiktais Lietuvai aktualiais duomenimis ir informacija;
Remiantis konsultacijų su socialiniais – ekonominiais partneriais rezultatais, kita prieinama informacija ir duomenimis, detalizuojamas (jeigu įmanoma, apskaičiuojamas) teigiamas ir neigiamas, trumpalaikis ir ilgalaikis poveikis.
Jei vertinimo metu paaiškėja, kad iniciatyva gali turėti ypač didelį poveikį Lietuvai, atsakinga institucija turėtų apsvarstyti galimybę atlikti išsamų poveikio vertinimą (žr. 26 klausimą).
26 klausimas: Kada rengti trumpą, o kada išsamų poveikio vertinimą?
Paprastai LR pozicijai (poveikio vertinimui) dėl naujos ES iniciatyvos parengti skiriamas standartinis 14 darbo dienų terminas. Ribotas laiko tarpas leidžia parengti tik trumpą poveikio vertinimą. Tačiau nuo EK pasiūlymo paskelbimo iki ES reglamento ar direktyvos priėmimo LR poziciją (poveikio vertinimą) gali tekti tikslinti kelis kartus.
Išskirtiniais atvejais, kai prognozuojama, kad EK siūlomi sprendimai turės neabejotinai didelį poveikį visai valstybei, Lietuvos ekonomikai, verslo sąlygoms ar didelei visuomenės daliai (pavyzdžiui, kaip Paslaugų direktyva ar EK pasiūlymai dėl Europos žaliojo kurso), tikslinga atlikti detalesnę pasekmių Lietuvai analizę.
Poreikis atlikti išsamų poveikio vertinimą turėtų būti nurodytas LR pozicijoje. Toks vertinimas gali būti atliekamas įvairiais būdais, pvz., užsakant išorės ekspertų studiją, savo jėgomis atliekant gilesnę analizę, papildomai konsultuojantis su suinteresuotomis visuomenės grupėmis ir pan. Atliekant išsamų poveikio vertinimą, rekomenduojama remtis Metodikoje numatytais reikalavimais, kurie taikomi prioritetinėms teisėkūros iniciatyvoms (išskyrus reikalavimą įvertinti ir palyginti kelias alternatyvas).
Apibendrinti išsamaus poveikio vertinimo rezultatai vėliau turėtų būti įtraukti į patikslintą LR poziciją.
27 klausimas: Kada reikia rengti ir atnaujinti LR pozicijas (poveikio vertinimus)?
Paprastai LR pozicija rengiama dar prieš pirmąjį ES Tarybos darbo grupės ar komiteto posėdį, kuriame EK pristato naujos iniciatyvos parengimo priežastis, svarbiausias jos nuostatas, paaiškina EK atlikto poveikio vertinimo (jeigu toks buvo parengtas) rezultatus, atsako į valstybių narių atstovų pateiktus klausimus.
Perskaičius naują EK pasiūlymą, gali būti sudėtinga iš karto įvertinti jo poveikį ir galimas pasekmes, todėl pradinė LR pozicija nebūna labai detali, įtraukiamos įvairios išlygos, kurios derybų procese atsiimamos.
Pozicijas tikslinti reikia tada, kai atsiranda poreikis tą daryti, pvz., kai ES Tarybai pirmininkaujanti valstybė pristato svarbius kompromisinius pasiūlymus. Reiktų išvengti situacijų, kai pradinė LR pozicija ilgą laiką nėra patikslinta ir nebeatitinka realios derybų situacijos. Keičiant LR poziciją, peržiūrimi visi pozicijos punktai, tikslinamas poveikio vertinimas.
28 klausimas: Kokios apimties turėtų būti ES iniciatyvos poveikio vertinimas?
Poveikio vertinimo apimtis priklauso nuo daugelio dalykų: naujos ES iniciatyvos aktualumo Lietuvai, tokios iniciatyvos ir planuojamų pokyčių pobūdžio (teisėkūros iniciatyva ar ne) ir jų masto, galimo poveikio įvairioms sritims bei visuomenės grupėms ir pan.
Orientacinė poveikio vertinimo apimtis galėtų būti iki 2 puslapių. Svarbiausia yra ne poveikio vertinimo apimtis, bet jo turinys ir LR pozicijos rengėjų sugebėjimas pateikti kaip galima konkretesnius atsakymus apie tikėtiną poveikį dviem pjūviais: poveikį tam tikroms sritims ir poveikį atskiroms visuomenės grupėms (žr. 18 ir 19 klausimus).
29 klausimas: Kuo skiriasi poveikio vertinimų rengimas su teisėkūra nesusijusioms ES iniciatyvoms?
Rengiant su teisėkūra nesusijusių ES iniciatyvų poveikio vertinimus, išlieka tie patys du esminiai poveikio vertinimo elementai: poveikio sritys ir poveikis konkrečioms visuomenės grupėms. Tačiau LR pozicijos (poveikio vertinimo) turinys labai priklauso nuo konkrečios iniciatyvos pobūdžio.
Pavyzdžiui, EK skelbiamuose komunikatuose pateikiami įgyvendinamos ES politikos konkrečioje srityje vertinimai, pristatomos planuojamos politikos pokyčių kryptys, būsimi EK ketinimai ir planai. Kadangi vienam dokumente pristatoma daugelis būsimų veiksmų, kurių detalus turinys nėra žinomas, tai gali būti sudėtinga prognozuoti konkretų poveikį.
Tokiu atveju gali būti svarbiau identifikuoti, kurie iš būsimų sprendimų yra aktualūs Lietuvai ir paaiškinti kodėl, įvertinti, ar planuojami pokyčiai atitinka Lietuvos strateginiuose dokumentuose suformuluotus prioritetus. Taip pat reiktų bent jau išvardinti, kurios sritys ir kurios visuomenės grupės galėtų būti paveiktos būsimų sprendimų. Su teisėkūra nesusijusioms iniciatyvoms EK paprastai nerengia poveikio vertinimų, todėl nebus galimybės pasinaudoti tokiais vertinimais.
Sprendimas, rengti ar nerengti poveikio vertinimą ir jo detalumas, taip pat priklauso nuo to, ar nauja ES iniciatyva paskelbiama kaip galutinis, išbaigtas dokumentas, ar kaip projektas, dėl kurio vyks derybos ir kurį priimant dalyvaus valstybės narės. Tinkamas poveikio vertinimas ypač svarbus antruoju atveju, kai dėl dokumento teksto planuojamos derybos ir būtina siekti Lietuvai palankaus derybų rezultato.
30 klausimas: Ko reiktų vengti poveikio vertinimuose?
Visiems EK pasiūlymams dėl naujų ES direktyvų ar reglamentų turėtų būti užpildytas LR tipinės pozicijos 9 punktas, skirtas poveikio vertinimui. Tačiau užpildant šį punktą, neturėtų būti vartojami tokie teiginiai, kaip „nėra“, „neatliktas“, „nenumatytas“, „neigiamo poveikio nenumatoma“ ir pan. arba apsiribojama 1 – 2 abstrakčiais sakiniais („laukiamas teigiamas poveikis aplinkai“).
Taip pat nėra priimtini paaiškinimai, kad poveikio vertinimas neatliktas, nes jį jau atliko EK. EK poveikio vertinimo santraukos pateikimas nėra labai prasmingas, nes neatspindi Lietuvos specifikos ir nepadeda apibrėžti Lietuvos derybinių interesų.
Tais atvejais, kai manoma, kad poveikio vertinimą rengti yra netikslinga arba tą daryti nėra įmanoma, toks sprendimas turėtų būti pagrįstas tvirtais argumentais, kurie pateikiami tipinės LR pozicijos 9 punkte.
31 klausimas: Kaip ministerijos ir kitos institucijos turėtų užtikrinti tinkamą poveikio vertinimų parengimą?
Vienas iš svarbių dalykų planuojant ir rengiant ES iniciatyvų poveikio vertinimus – vadovautis Seimo nustatytais prioritetais ir skirti daugiau dėmesio ir išteklių LR pozicijų (poveikio vertinimų) rengimui labai aktualioms ir aktualioms ES iniciatyvoms (žr. 22 ir 24 klausimus).
Norint užtikrinti tinkamą ES iniciatyvų poveikio vertinimų parengimą, ministerijose ir kitose institucijose būtina stiprinti ir kaupti šios srities kompetencijas. Geriausias būdas tą padaryti – paskirti poveikio vertinimo koordinatorius, kurie dalyvautų visų poveikio vertinimų (tiek rengiamų ES iniciatyvoms, tiek ir nacionaliniams teisės aktams) rengimo procese ir konsultuotų poveikio vertinimų rengėjus.
Tokių ataskaitų nerasta.
5. Lietuvos Respublikos pozicijų (poveikio vertinimų) derinimas ir konsultavimasis su socialiniais – ekonominiais partneriais
32 klausimas: Kodėl reikia konsultuotis su suinteresuotomis visuomenės grupėmis?
LR pozicijos tipinės struktūros 14 punktas numato du atskirus procesus: pozicijos derinimą su valstybės institucijomis bei įstaigomis ir konsultacijas su socialiniais – ekonominiais partneriais. Abu procesai yra vienodai svarbūs, bet turi skirtingus tikslus. Pirmuoju atveju tai įprasta ir standartinė procedūra, padedanti suderinti įvairių institucijų interesus. Tuo tarpu konsultavimasis su socialiniais – ekonominiais partneriais paprastai yra sudėtingesnis, bet svarbus procesas, būtinas tinkamam LR pozicijos suformavimui ir jos pagrindimui.
Rengiant konsultacijassu socialiniais – ekonominiais partneriais paprastai keliami du tikslai:
Supažindinti suinteresuotus asmenis su naujomis ES iniciatyvomis, jų esme ir galimu poveikiu.
Surinkti poveikio vertinimų parengimui reikalingas įžvalgas, duomenis, faktus ir informaciją.
Konsultacijų metu surinkti aktualūs duomenys ir informacija padeda išgryninti Lietuvos interesus, pagrįsti konkrečias LR pozicijos nuostatas, identifikuoti visuomenės grupes, patirsiančias poveikį, įvertinti to poveikio pobūdį ir mastą, pasikonsultuoti dėl teigiamų ir neigiamų pasekmių.
33 klausimas: Kokie teisės aktai ir metodiniai dokumentai nustato reikalavimus konsultacijoms su visuomene?
Konsultacijas su visuomene reglamentuoja Teisėkūros pagrindų įstatymas (7 str.), Vyriausybės darbo reglamentas (151-156 punktai) ir du metodiniai dokumentai. Viešųjų konsultacijų metodika apibrėžia pagrindines sąvokas, principus, konsultacijų vaidmenį sprendimų priėmimo procese ir konsultavimosi metodus. Viešųjų konsultacijų metodikos taikymo gairės pateikia praktinius patarimus, kaip planuoti, organizuoti ir vykdyti konsultacijas, kaip analizuoti, vertinti ir viešinti jų rezultatus. Daugiau informacijos apie viešąsias konsultacijas galite rasti čia.
Aukščiau nurodyti teisės aktai ir metodiniai dokumentai taip pat taikomi konsultuojantis su socialiniais – ekonominiais partneriais dėl naujų ES iniciatyvų. Tačiau šiuo atveju reiktų atsižvelgti į tokių konsultacijų specifiką (žr. 36 klausimą).
34 klausimas: Kaip organizuoti konsultacijas su socialiniais – ekonominiais partneriais?
Atsižvelgiant į ribotą laiką ir išteklius skiriamus LR pozicijoms (poveikio vertinimams) parengti, už tai atsakingos institucijos paprastai neturi galimybių suplanuoti ir atlikti konsultacijas pagal metodiniuose dokumentuose pateiktas rekomendacijas.
Todėl, konsultuojantis dėl LR pozicijų (poveikio vertinimų), siūloma pasirinkti paprasčiausius konsultavimosi būdus (interviu, diskusija, kvietimas teikti pasiūlymus ir pan.), kurie neužimtų daug laiko, nereikalautų didelių išteklių konsultacijų parengimui ir gautų rezultatų analizei. Kai kuriais atvejais pakanka iš socialinių – ekonominių partnerių elektroniniu paštu gauti reikalingus duomenis ir informaciją.
Parengiamieji darbai prieš pradedant konsultacijassu socialiniais – ekonominiais partneriais turėtų apimti:
Suinteresuotų asmenų (asociacijų, nevyriausybinių organizacijų, profesinių sąjungų, ekspertų, mokslininkų, konkrečios srities praktikų ir pan.) su kuriais bus konsultuojamasi, sąrašo sudarymą.
Tinkamiausio (paprasčiausio) konsultacijos metodo pasirinkimą.
Aiškių klausimų, į kuriuos norima gauti atsakymus, suformulavimą.
Konsultavimosi su visuomene būdus pasirenka už LR pozicijos (poveikio vertinimo) parengimą atsakinga valstybės institucija. Svarbu užtikrinti, kad būtų konsultuojamasi su visomis visuomenės grupėmis, galinčiomis patirti teigiamą arba neigiamą poveikį.
35 klausimas: Kuriame LR pozicijos (poveikio vertinimo) rengimo etape reikia konsultuotis?
Konsultacijos su socialiniais-ekonominiais partneriais – svarbus pasirengimo deryboms ir poveikio vertinimo rengimo etapas. Priklausomai nuo poreikio, derybų laikotarpiu LR pozicija (poveikio vertinimas) gali būti tikslinama kelis kartus, todėl dėl tos pačios LR pozicijos gali būti konsultuojamasi ne vieną kartą. Pirmasis kartas – rengiant (jeigu norima gauti trūkstamų duomenų ir informacijos) ar jau parengus pradinę LR poziciją (poveikio vertinimą).
Kilus klausimams dėl konsultavimosi metodų, dėl klausimų suformulavimo ar kitais praktiniais viešųjų konsultacijų organizavimo klausimais, siūlytume susipažinti su šios srities metodiniais dokumentais (žr. 33 klausimą) ir pasitarti su savo institucijos viešųjų konsultacijų koordinatoriumi (paprastai šias funkcijas atlieka Viešųjų ryšių padalinio specialistai).
36 klausimas: Kaip konsultacijų su socialiniais – ekonominiais partneriais metu išvengti „jautrios“ informacijos atskleidimo?
Per LINESIS sistemą gautuose dokumentuose ir LR pozicijose būna viešai neplatinamos informacijos, susijusios su pačių ES iniciatyvų tematika ir jų pobūdžiu, derybinių dokumentų specifika ar kitais „jautriais“ dalykais. Dažnai ir pati Lietuvos derybinė pozicija (derybų taktika, nuolaidos, galimi kompromisai ir pan.) gali būti priskiriami tokiai viešai neplatinamai informacijai.
Todėl konsultacijos su socialiniais – ekonominiais partneriais neturėtų tapti automatiniu pasidalijimu pilnu LR pozicijos (poveikio vertinimo) tekstu ir deryboms parengtais dokumentais. Konsultuojantis su suinteresuotais asmenimis siūloma aptarti konkrečius probleminius klausimus, išsiaiškinti visuomenės grupių nuomones, požiūrį ir gauti tai pagrindžiančius įrodymus.
Jeigu kyla abejonių dėl informacijos platinimo, verta pasitarti su savo institucijos ES reikalų koordinavimo padaliniu arba su URM.
37 klausimas: Ar konsultacijų metu gautus duomenis ir informaciją galima laikyti patikimais?
Pagal galimybes bet kurių duomenų ir informacijos patikimumą reiktų patikrinti ir palyginti su iš kitų šaltinių gautais duomenimis ir informacija (pvz., ministerijos ar pavaldžių įstaigų renkamais administraciniais duomenimis, statistiniais duomenimis, atliktų tyrimų rezultatais, ekspertinėmis nuomonėmis ir pan.).
Socialiniai – ekonominiai partneriai atstovauja tam tikras visuomenės ir verslo grupes, jų interesus, todėl kai kurie pateikti duomenys arba jų interpretacijos gali būti tendencingos. Todėl LR pozicijų rengėjai turėtų surinkti visą prieinamą informaciją iš įvairių šaltinių, ją palyginti ir kritiškai įvertinti. Be kita ko, visada rekomenduojama nurodyti duomenų ir informacijos, kuria remiamasi atliekant poveikio vertinimą, šaltinius.
Tokių ataskaitų nerasta.
6. Europos Sąjungos iniciatyvų poveikio vertinimų kokybė
38 klausimas: Kaip atlikti pradinį poveikio vertinimo kokybės įvertinimą?
Didelis naujų ES iniciatyvų srautas apsunkina URM vykdomą visų LR pozicijų rengimo priežiūrą. Todėl didesnį vaidmenį turėtų prisiimti ministerijų ir kitų valstybės institucijų padaliniai, pagal kompetenciją rengiantys LR pozicijas (poveikio vertinimus), ir ES reikalų koordinavimo padaliniai.
Ministerijos ar kitos institucijos ES reikalų koordinavimo padalinio darbuotojai, prieš įkeldami naujai parengtą LR poziciją į LINESIS sistemą, turėtų atlikti pradinį poveikio vertinimo kokybės įvertinimą. Norint tą padaryti, pakaktų patikrinti, ar atlikti trys dalykai:
užpildytas LR pozicijos 9 punktas;
identifikuoti ir įvertinti aktualūs poveikio aspektai (poveikio sritys);
identifikuotos paveiktos visuomenės grupės ir įvertintas joms teksiantis poveikis.
Kadangi poveikio vertinimo kokybė didele dalimi priklauso nuo konsultacijų su socialiniais – ekonominiais partneriais, kartu turėtų būti patikrinta, ar tokios konsultacijos buvo surengtos ir ar jos tinkamai aprašytos LR pozicijos 14 punkte.
39 klausimas: Kokiais kriterijais remtis atliekant poveikio vertinimų kokybės priežiūrą?
Teisės aktuose nėra nustatytų formalių kriterijų ES iniciatyvų poveikio vertinimų kokybei. Tačiau STRATA, pasiremdama tyrimo “Naujų ES teisės aktų projektų poveikio vertinimas: kokybinė analizė“ rezultatais, parengė rekomenduojamus kokybės kriterijus.
ES iniciatyvų poveikio vertinimų kokybė gali būti įvertinta atsakant į 6 klausimus:
Ar visais reikiamais aspektais įvertintas siūlomos ES iniciatyvos poveikis?
Ar identifikuotas ir tinkamai paaiškintas teigiamas ir neigiamas poveikis kiekvienam poveikio aspektui (poveikio sričiai)?
Ar laukiamas poveikis išreikštas kiekybiškai?
Ar įvardintos visos visuomenės grupės, kurias tiesiogiai ar netiesiogiai gali paveikti siūlomas reguliavimas?
Ar identifikuotas ir tinkamai paaiškintas teigiamas ir neigiamas poveikis, kurį gali patirti kiekviena iš šių grupių?
Ar laukiamas poveikis išreikštas kiekybiškai?
Atsakant į klausimus, pasirenkami standartiniai atsakymai („taip“, „iš dalies“ arba „ne“), kurių kiekvienas įvertinamas balais (atitinkamai – 2, 1, 0). Poveikio vertinimas, surinkęs ne mažiau kaip 6 balus iš 12, laikomas tinkamos kokybės. Poveikio vertinimai, nesurinkę minimalaus balų skaičiaus, turėtų būti grąžinami rengėjams patikslinti ir papildyti.
40 klausimas: Kur rasti gerųjų ES iniciatyvų poveikio vertinimo pavyzdžių?
2023 m. STRATA atlikto tyrimo „Naujų ES teisės aktų projektų poveikio vertinimas: kokybinė analizė“ 5 priede pateiktas pavyzdinis ES iniciatyvos poveikio vertinimas. Šis poveikio vertinimas yra kiek ilgesnis, negu įprastai turėtų būti, nes paaiškina ir kai kurias naujo EK pasiūlymo nuostatas, kurios paprastai pateikiamos kitose LR pozicijos dalyse.
Kaip jau minėta, atliekant poveikio vertinimą, naudinga pasiremti EK poveikio vertinime pateiktais duomenimis ir informacija arba EK pateiktus duomenis panaudoti skaičiavimuose apie galimą poveikį Lietuvai. Tinkamo EK poveikio vertinimo panaudojimo pavyzdys: „Remiantis EK atliktu poveikio vertinimu, ŠESD (šiltnamio efektą sukeliančių dujų) kiekio sumažinimo tikslo įgyvendinimas Lietuvai kasmet gali kainuoti nuo 0,39 proc. iki 0,91 proc. BVP. Atliktais preliminariais skaičiavimais, tam reikės 14 mlrd. eurų.“
41 klausimas: Kuo pasižymi geras poveikio vertinimas?
Keletas svarbiausių tinkamai atlikto poveikio vertinimo požymių:
pasinaudota EK poveikio vertinimo ataskaitoje pateiktais duomenimis ir informacija;
remiantis EK poveikio vertinimu, identifikuotos Lietuvai aktualios poveikio sritys (poveikio aspektai);
remiantis EK poveikio vertinimu, identifikuotos Lietuvai aktualios paveiktos visuomenės grupės;
apibūdintas ne tik teigiamas, bet ir neigiamas poveikis;
laukiamas poveikis įvertintas kiekybiškai (kai tą įmanoma tą padaryti);
rengiant poveikio vertinimą, konsultuotasi su socialiniais – ekonominiais partneriais;
poveikio vertinimo rezultatai leidžia suformuluoti ir pagrįsti Lietuvos interesus, kuriais paremta LR pozicija.
42 klausimas: Kaip galiu pakelti savo kvalifikaciją poveikio vertinimo srityje?
Tinkama valstybės tarnautojų kvalifikacija – būtina prielaida norint užtikrinti reikiamą LR pozicijų (poveikio vertinimų) kokybę. Poveikio vertinimų rengėjams pirmiausia reikėtų susipažinti su poveikio vertinimams ir konsultacijoms su socialiniais – ekonominiais partneriais taikomų teisės aktų reikalavimais ir metodiniuose dokumentuose pateiktais patarimais (žr. 16, 17 ir 33 klausimus).
Taip pat būtų naudinga pasikonsultuoti su savo institucijos poveikio vertinimo koordinatoriumi (jeigu toks yra paskirtas), darbuotojais turinčiais daugiau patirties poveikio vertinimo srityje arba ES reikalų koordinavimo padalinio specialistais. Poveikio vertinimų rengėjus taip pat konsultuoja STRATA ekspertai.
Mokymai – viena iš papildomų galimybių pakelti kvalifikaciją. STRATA rengia poveikio vertinimo pagrindų mokymus, kurie pirmiausia skirti valstybės tarnautojams, rengiantiems poveikio vertinimus galiojantiems ir naujai priimamiems nacionaliniams teisės aktams. Šiuose mokymuose pateikiama daug praktinės informacijos ne tik apie poveikio vertinimų rengimą, bet ir apie duomenų panaudojimą bei analizės metodų taikymą. Taip pat rengiami specializuoti mokymai naujų ES iniciatyvų poveikio vertinimų rengėjams.
Tokių ataskaitų nerasta.
Šioje svetainėje naudojami slapukai
Slapukai padeda užtikrinti, kad jūs gaunate geriausią patirtį naudojantis mūsų svetaine. Norėdami sužinoti daugiau, skaitykite mūsų slapukų politiką.
