Kas yra poveikio vertinimas?
Atliekant numatomo teisinio reguliavimo (ex-ante) poveikio vertinimus, siekiama išsiaiškinti, ar planuojama viešoji intervencija (teisėkūros iniciatyva) yra pagrįsta, parinkti tinkamiausią įgyvendinimo alternatyvą, iš anksto įvertinti jos naudą, galimas teigiamas ir neigiamas pasekmes, trumpalaikį (vienkartinį) ir ilgalaikį poveikį.
Galiojančio teisinio reguliavimo (ex-post) vertinimo metu siekiama nustatyti, kaip buvo taikomas galiojantis teisinis reguliavimas, ar jis tinkamai veikė, ar leido pasiekti numatytų viešosios politikos tikslų.
Kada atliekami ex-ante ir ex-post poveikio vertinimai?
Ex-ante poveikio vertinimai turėtų būti atliekami visoms didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvoms. Laikantis proporcingumo principo, poveikio vertinimas turi būti tuo detalesnis, kuo didesnis laukiamas poveikis. Ex-ante poveikio vertinimas turi būti atliekamas, kai siūlomas naujas reguliavimas anksčiau nereguliuotose srityse arba esamas reguliavimas keičiamas iš esmės. Toks poveikio vertinimas atliekamas prieš rengiant teisės akto projektą.
Ex-post vertinimai atliekami teisės aktams, galiojantiems ne trumpiau kaip dvejus metus. Tokie vertinimai atliekami kai tą numato konkrečiame įstatyme įrašyta peržiūros nuostata arba kai išryškėja sisteminės teisinio reguliavimo spragos, neprognozuotos teisės akto įgyvendinimo pasekmės ir didelis neigiamas poveikis atskiroms visuomenės grupėms.
Kaip atrenkami teisės aktų projektai ar teisės aktai, kuriems atliekami poveikio vertinimai?
Šiuo metu Lietuvoje lygiagrečiai veikia dvi numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo sistemos.
Viena – „eksperimentinė“, kuri taikoma teisėkūros iniciatyvoms, įtrauktoms į didesnio poveikio teisės aktų projektų sąrašą. Didesnio poveikio teisės aktų projektų sąrašas sudaromas remiantis Vyriausybės patvirtintais kriterijais.
Paprastai į šį sąrašą įtraukiami svarbiausi įstatymų projektai, tačiau atskirais atvejais gali būti įrašyti ir Vyriausybės nutarimų projektai. Toks sąrašas buvo patvirtintas visai Vyriausybės kadencijai (2021-2024 m.) ir apėmė 35 teisėkūros iniciatyvas.
Rengiant tokius poveikio vertinimus, valstybės tarnautojus konsultuoja STRATA ekspertai.
Kita sistema – kuriai taikomi Vyriausybės 2003 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 276 „Dėl numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodikos patvirtinimo“ nustatyti reikalavimai. Metodika numato dviejų tipų poveikio vertinimų rengimą – prioritetinių teisėkūros iniciatyvų ir „kitų projektų“ (anksčiau dar vadintų baziniais).
Vertėtų atkreipti dėmesį, kad patvirtinus metodikos pakeitimus, atsisakyta standartinės formos poveikio vertinimų rengimo kitiems projektams. Tokie poveikio vertinimai nuo 2024 m. kovo 1 d. pateikiami ne kaip atskiri dokumentai, bet kaip apibendrinti vertinimo rezultatai lydimuosiuose dokumentuose.
Be to, tam tikri poveikio vertinimo aspektai įtraukiami į Lietuvos Respublikos pozicijas (tipinės pozicijos struktūros 9 punktą), kurios rengiamos Europos Sąjungos institucijose nagrinėjamais klausimais.
Ką daro STRATA rengiant poveikio vertinimus?
STRATA dalyvauja sudarant didesnio poveikio įstatymų projektų sąrašus, poveikio vertinimų rengėjams teikia metodinę bei ekspertinę pagalbą, vertina poveikio vertinimo pažymų, pateiktų Vyriausybės kanceliarijai, kokybę, rengia metodinius dokumentus, organizuoja valstybės tarnautojų mokymus.
Atskirais atvejais rengia arba dalyvauja rengiant ex-ante ir ex-post poveikio vertinimus.
Tokių ataskaitų nerasta.
Poveikio vertinimams taikomi reikalavimai
Reikalavimus poveikio vertinimų formai ir turiniui nustato teisės aktai, kai kuriais atvejais – Vyriausybės protokoliniai sprendimai. Tuos reikalavimus įgyvendinti padeda metodiniai dokumentai.
Poveikio vertinimų atlikimą reglamentuojantys teisės aktai prieinami čia. Poveikio vertinimų rengėjams naudingi metodiniai ir kiti dokumentai pateikti čia.
Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimų kokybės priežiūra – viena iš būtinų prielaidų, leidžiančių užtikrinti tinkamą poveikio vertinimo sistemos veikimą.
Poveikio vertinimo kokybės išvadą Vyriausybės kanceliarijos prašymu rengia STRATA jau po to, kai pabaigtą poveikio vertinimo pažymą ministerija pateikia Vyriausybei. Išvados rengiamos tik teisėkūros iniciatyvų, įtrauktų į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą, poveikio vertinimams.
Kokybės išvadoje įvertinama, ar Vyriausybei pateikta poveikio vertinimo pažyma (poveikio vertinimo rezultatai) atitinka nustatytus kokybės kriterijus. Poveikio vertinimo rezultatai, visiškai arba iš dalies atitinkantys nustatytus kriterijus, laikomi tinkamos kokybės.
Poveikio vertinimų pavyzdžiai
Atskiru sąrašu pateikti išsamesni ex-ante poveikio vertinimai, kuriuos nuo 2020 m. atliko ministerijos į didesnio poveikio teisės aktų projektų sąrašus įtrauktoms teisėkūros iniciatyvoms. Šie poveikio vertinimai laikytini geraisiais pavyzdžiais, nes jų rengėjus konsultavo STRATA ekspertai ir, remiantis nustatytais kokybės reikalavimais, buvo vertinama poveikio vertinimų kokybė.
Informacija apie parengtus, rengiamus ir planuojamus rengti ex-post poveikio vertinimus pateikiama čia.
Atlikti poveikio vertinimai pateikiami Analitinės informacijos bibliotekoje (AIB). Daugiau informacijos apie AIB čia.
Pagalbinis įrankis
Pagalbinis įrankis skirtas palengvinti išsamesnių poveikio vertinimų rengimą pagal „eksperimentinės“ sistemos reikalavimus.
1 žingsnis: Problemos apibrėžimas
Trumpai ir aiškiai aprašyta problema – svarbus išeities taškas rengiant poveikio vertinimą. Nuo aiškaus problemos ir jos priežasčių supratimo ir aprašymo didele dalimi priklauso pasirinkta poveikio vertinimo kryptis, alternatyvų apibrėžimas ir siūlomos problemos sprendimo priemonės.
Tinkamai ir tiksliai suformuluota problema padės nustatyti jos priežastis ir parinkti tinkamas problemos sprendimo priemones, kurios leistų jas pašalinti ar bent tas priežastis sušvelninti.
2 žingsnis: Problemos mastas ir priežastys
Antrasis vertinimo etapas apima dvi užduotis – problemos masto aprašymą ir problemos priežasčių analizę. Todėl ši poveikio vertinimo pažymos dalis turėtų būti parengta laikantis šios struktūros ir atskirai aptariant problemos mastą bei jos priežastis.
Problemos mastui nusakyti turėtų būti pateikti kiekybiniais duomenimis grįsti įrodymai, kurie padėtų suprasti problemos dydį, apimtį ir dažnumą. Aprašant problemos mastą, turėtų būti pateikta informacija apie situacijos raidos tendencijas, t. y., kaip ji keitėsi per pastaruosius 3 metus.
Šiame etape reikėtų aiškiai nurodyti ir išanalizuoti priežastis, kurios lėmė esamos „blogos“ situacijos, kurią norima ištaisyti, atsiradimą.
3 žingsnis: Laukiami rezultatai
Poveikio vertinimo pažymoje turėtų būti nurodomas rezultatas (jų gali būti ir keli), kurį tikimasi pasiekti, priėmus ir pradėjus taikyti naują reguliavimą.
Pagal galimybes, bent vienas iš nurodytų rezultatų turėtų būti išreikštas kiekybiškai. Tai leistų praėjus tam tikram laikui patikrinti, ar tinkamai buvo atliktas poveikio vertinimas, ar tinkamai prognozuotos siūlomo sprendimo pasekmės ir įvertinti, ar pasiūlytas teisinis reguliavimas išsprendė (sušvelnino) identifikuotą problemą.
Taip pat rekomenduojama nurodyti konkretų laikotarpį, per kurį planuojama pasiekti numatytą rezultatą.
4 žingsnis: Svarstytos alternatyvos
Atliekant didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvų poveikio vertinimą, paprastai vertinamos 3-4 problemos sprendimo alternatyvos, tačiau jų gali būti ir daugiau.
Alternatyvų formuluotės pirmiausia priklauso nuo sprendžiamos problemos pobūdžio ir specifikos ir turėtų apimti visus galimus problemų sprendimo būdus.
Poveikio vertinimo pažymos formoje nurodyta, kad tarp „privalomų“ alternatyvų, kurios turi būti įvertintos, yra status quo alternatyva ir nereguliavimo alternatyva.
Ką reiškia status quo?
Kas yra nereguliavimo alternatyva?
Ar atliekant poveikio vertinimą turėtų būti išanalizuotas visų alternatyvų poveikis?
Kokia alternatyva laikoma geriausia?
5 žingsnis: Priemonės problemai spręsti
Šioje poveikio vertinimo pažymos dalyje turėtų būti aprašyta, kokių konkrečių veiksmų įgyvendinant pasirinktą alternatyvą tektų imtis.
Kadangi dauguma atvejų pasirinkta alternatyva bus susijusi su teisinės bazės pokyčiais, šiame poveikio vertinimo etape turėtų būti nurodyta kokius teisės aktus ir kaip planuojama keisti.
Turėtų būti aprašomi tik svarbiausi planuojami teisinio reguliavimo pokyčiai, paaiškinant, kodėl tie pokyčiai yra svarbūs siekiant išspręsti viešosios politikos problemą ir įgyvendinti pasirinktą alternatyvą.
6 žingsnis: Tikslinės grupės
Atliekant poveikio vertinimus, laukiamas poveikis nagrinėjamas dviem pjūviais: 1) poveikis tikslinėms grupėms; 2) poveikis tam tikriems aspektams (sritims).
Tikslinė grupė – tai visuomenės grupė ar grupės, kurios situaciją siekiama pagerinti priimant viešosios politikos sprendimą.
Paprastai tiksline grupe laikoma ta visuomenės ar asmenų grupė, kuriai naujas reguliavimas yra naudingas ir kuri yra naudos gavėjas. Tačiau reguliavimo pokyčiai dažnu atveju ne tik pagerina tam tikrų visuomenės grupių situaciją, tačiau gali turėti neigiamą poveikį kitoms visuomenės grupėms.
Todėl, viena vertus, atliekant poveikio vertinimą, turėtų būti identifikuojamos visos visuomenės grupės, kurias vienaip ar kitaip gali paveikti siūlomas reguliavimas. Antra vertus, turėtų būti įvertinamas galimas poveikis, tiek teigiamas, tiek ir neigiamas, trumpalaikis (vienkartinis) ir ilgalaikis, visoms visuomenės grupėms.
7 žingsnis: Poveikio aspektai (poveikis atskiroms sritims)
Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo formoje numatyti septyni poveikio vertinimo aspektai: poveikis valstybės finansams, poveikis konkurencijai, poveikis verslo sąlygoms, poveikis užimtumui ir kt., tačiau tai nėra baigtinis sąrašas.
Pateiktas sąrašas nereiškia, kad atliekant kiekvieną poveikio vertinimą, turi būti įvertinti visi išvardinti aspektai. Poveikio vertinimo rengėjai turi patys nuspręsti, kokie poveikio aspektai svarbūs konkrečiu atveju ir juos įvertinti. Tą atliekant verta pasiremti Vyriausybės patvirtintos Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodikos 1 priedu.
8 žingsnis: Viešosios konsultacijos
Tinkamai organizuotos viešosios konsultacijos leidžia priimti pagrįstus viešosios politikos sprendimus, atsižvelgiant į visuomenės grupių nuomonę, didinti pasitikėjimą valstybės institucijomis ir jų priimtais sprendimais.
Poveikio vertinimo rengėjai konsultacijų metu gali surinkti reikiamą informaciją ir duomenis, pasikonsultuoti dėl galimų sprendimo alternatyvų bei tikėtino jų poveikio ir pan. Atkreiptinas dėmesys, kad teisės aktų projektų ir susijusių dokumentų paskelbimas Teisės aktų informacinėje sistemoje TAIS nėra laikoma viešosiomis konsultacijomis.
Organizuojant viešąsias konsultacijas, rekomenduojama naudotis Viešųjų konsultacijų metodika ir taikymo gairėmis.
9 žingsnis: Pasitikrinimas
Pasitikrinkite, ar poveikio vertinimo pažyma parengta tinkamai – užpildykite kontrolinį klausimyną.
Tokių ataskaitų nerasta.
Analizės metodai
Atliekant numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimus, gali būti naudojami įvairūs kokybinės ir kiekybinės analizės metodai. Priklausomai nuo viešosios politikos srities, spręstinos problemos ir planuojamo teisinio reguliavimo pobūdžio, kiekybinės ir kokybinės analizės detalumo laipsnis gali skirtis.
Atliekant poveikio vertinimus galėtų būti naudojami vienas ar keli analizės metodai, atsižvelgiant į konkrečias aplinkybes ir svarstomas alternatyvas.
Kokybinės analizės metodams galima priskirti interviu, stebėjimą, turinio analizę, grupines diskusijas, ekspertinius vertinimus, teorija grįstus vertinimus, stiprybių, silpnybių, galimybių ir grėsmių (SSGG) analizę ir pan.
Kiekybiniai analizės metodai yra tokie, kurių rezultatai yra išmatuojami ir gali būti išreikšti skaičiais: daugiakriterė analizė, kontrafaktinė analizė, sąnaudų – naudos analizė (SNA), sąnaudų efektyvumo analizė, makroekonominis modeliavimas ir kt.
Sudėtingų analizės metodų (ypač kiekybinių), kurie reikalauja tam tikros specifinės kvalifikacijos, taikymas nėra būtinas atliekant poveikio vertinimą didesnio poveikio teisėkūros iniciatyvoms.
Dažnu atveju teks pasitenkinti daliniais kiekybiniais vertinimais, atskirų sąnaudų ir naudos aspektų kiekybiniu įvertinimu ar detaliu sąnaudų ir naudos aprašymu. Paprasčiausias variantas – kiekvienos alternatyvos privalumų ir trūkumų aprašymas, detaliau aprašant tik pasirinktą alternatyvą.
Tačiau, nepriklausomai nuo naudojamų analizės metodų, poveikio vertinimai, kur įmanoma, turėtų remtis kiekybiniais duomenimis ir jų analize. Vertinant poveikį, reiktų remtis proporcingumo principu – kuo didesnio poveikio tikimasi, tuo gilesnė analizė turėtų būti atlikta, tuo sudėtingesni analizės metodai naudojami.
Papildomos informacijos apie įvairius kokybinės ir kiekybinės analizės metodus ir jų taikymą galima rasti čia.
SNA skaičiuoklė
Sąnaudų ir naudos analizė (SNA) – vienas iš kiekybinės analizės metodų, pirmiausia skirtas vertinti investicinių projektų ir programų, finansuojamų valstybės biudžeto ir ES struktūrinių fondų lėšomis, pagrįstumą. SNA esmė – projektui įgyvendinti reikalingų sąnaudų palyginimas su jo sukuriama socialine – ekonomine nauda. Sąnaudos ir nauda pateikiami pingine išraiška ir tai palengvina jų palyginimą.
Lyginant su investiciniais projektais ir programomis, teisinio reguliavimo poveikis ir jo vertinimas yra daug kompleksiškesnis ir apima daugelį įvairių aspektų, įskaitant poveikį įvairioms visuomenės grupėms.
SNA – pakankamai sudėtingas ir ne visais atvejais teisinio reguliavimo poveikio vertinimui atlikti tinkamas instrumentas. Todėl jį renkantis reiktų laikytis proporcingumo principo ir užtikrinti, kad SNA atlikimui skirtas laikas, finansiniai ir žmogiškieji ištekliai būtų proporcingi tikėtinam poveikio mastui (kuo didesnis tikėtinas poveikis valstybės biudžetui, kuo visuomenei svarbesnį sprendimą planuojama priimti, tuo daugiau išteklių reiktų skirtų tokios teisėkūros iniciatyvos poveikio įvertinimui).
Teisinio reguliavimo nauda kai kuriais atvejais gali būti sunkiai įvertinama pinigine verte, gali trūkti SNA atlikti reikalingų duomenų arba paties vertinimo sąnaudos gali būti nepagrįstai didelės. Todėl šis analizės metodas nėra universalus ir ne visada tinkamas vertinti planuojamų teisėkūros iniciatyvų poveikį. Paprastai poveikio vertinimams atlikti naudojamasi paprastesniais analizės metodais.
SNA analizei atlikti STRATA yra parengusi SNAx skaičiuoklės pirmąją versiją, kuri bus toliau tobulinama. SNAx skaičiuoklė – tai Excel pagrindu veikiantis įrankis, kuriuo pagalba galima apskaičiuoti ir palyginti kelių teisinio reguliavimo alternatyvų naudą ir sąnaudas, išreikštas pinigine verte.
SNAx skaičiuoklė leidžia įvertinti įvairių rūšių sąnaudas, tenkančias valstybės biudžetui, ir naudą, kurią gauna visuomenė, objektyviai palyginti įvairias numatomo teisinio reguliavimo alternatyvas. Taip pat, šio instrumento pagalba galima įvertinti teigiamą ir neigiamą numatomo teisinio reguliavimo poveikį įvairioms visuomenės grupėms. STRATA parengto SNAx naudotojo vadovo tikslas – padėti valstybės institucijų darbuotojams, rengiantiems teisėkūros iniciatyvų poveikio vertinimus, atlikti SNA ir panaudoti šį instrumentą pasirenkant geriausią problemos sprendimo alternatyvą.
Konsultacijos
Ministerijų darbuotojai, atsakingi už poveikio vertinimus teisėkūros iniciatyvoms, įtrauktoms į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą, gali būti konsultuojami prieš pradedant rengti numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimus ir visame poveikio vertinimų rengimo procese. Konsultacijos teikiamos įvairiomis formomis: telefonu, nuotolinių konsultacijų būdu ar elektroniniu paštu. Labiausiai įprastas konsultacijų būdas – elektroniniu paštu STRATA ekspertų teikiami komentarai, pastabos ir pasiūlymai ministerijų parengtiems poveikio vertinimų projektams.
Kontaktai
Norint pasikonsultuoti dėl numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo, siūlytume kreiptis į STRATA vyr. politikos analitiką Saulių Kolytą (tel. 8 600 78 563, el. p. saulius.kolyta@strata.gov.lt).