Poveikio vertinimas

STRATA įsijungė į numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo sistemą nuo 2020 m. pavasario.

STRATA dalyvauja sudarant didesnio poveikio įstatymų projektų sąrašus, poveikio vertinimų rengėjams teikia metodinę bei ekspertinę pagalbą, vertina poveikio vertinimo pažymų, pateiktų Vyriausybės kanceliarijai, kokybę, rengia metodinius dokumentus, organizuoja valstybės tarnautojų mokymus.

Reiktų pastebėti, kad STRATA vaidmuo apsiriboja tais poveikio vertinimais, kurie rengiami teisėkūros iniciatyvoms, įtrauktoms į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą.

Ministerijų darbuotojai, atsakingi už poveikio vertinimus teisėkūros iniciatyvoms, įtrauktoms į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą, gali būti konsultuojami prieš pradedant rengti numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimus ir visame poveikio vertinimų rengimo procese.

Konsultacijos teikiamos įvairiomis formomis: telefonu, nuotolinių konsultacijų būdu ar elektroniniu paštu. Labiausiai įprastas konsultacijų būdas – elektroniniu paštu STRATA ekspertų teikiami komentarai, pastabos ir pasiūlymai ministerijų parengtiems poveikio vertinimų projektams.

Norint pasikonsultuoti dėl numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo, siūlytume kreiptis į STRATA vyr. politikos analitiką Saulių Kolytą (tel. Nr. +370 600 78 563, el. p. saulius.kolyta@strata.gov.lt).

STRATA tinklapyje sukurtas atliktų studijų, tyrimų, vertinimų ir analizių katalogas, kuriame jau sukaupta daugiau kaip 1100 tyrimų, studijų ir kitų panašaus pobūdžio dokumentų, ir jis nuolat pildomas. Katalogas apima daugiau kaip dviejų dešimtmečių laikotarpį.

2021 m. pabaigoje pradėtas įgyvendinti bendras STRATA ir Lietuvos nacionalinės Martyno Mažvydo bibliotekos projektas, kurį pabaigus, šis katalogas bus perkeltas į atskirą Lietuvos nacionalinės Martyno Mažvydo bibliotekos portalą, kartu išplečiant jo funkcionalumą ir vartotojams sukuriant patogesnes paieškos galimybes.

STRATA tinklapyje taip pat galima rasti išsamesnius poveikio vertinimus, kuriuos nuo 2020 m. atliko ministerijos į didesnio poveikio teisės aktų sąrašus įtrauktoms teisėkūros iniciatyvoms. Šie poveikio vertinimai laikytini geraisiais pavyzdžiais, nes jų rengėjus konsultavo STRATA ekspertai ir, remiantis nustatytais kokybės reikalavimais, buvo vertinama poveikio vertinimų kokybė.

Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimų kokybės priežiūra – viena iš būtinų prielaidų, leidžiančių užtikrinti tinkamą poveikio vertinimo sistemos veikimą.

Poveikio vertinimo kokybės išvadą Vyriausybės kanceliarijos prašymu rengia STRATA jau po to, kai pabaigtą poveikio vertinimo pažymą ministerija pateikia Vyriausybei. Išvados rengiamos tik teisėkūros iniciatyvų, įtrauktų į didesnio poveikio teisės aktų sąrašą, poveikio vertinimams.

Kokybės išvadoje įvertinama, ar Vyriausybei pateikta poveikio vertinimo pažyma (poveikio vertinimo rezultatai) atitinka nustatytus kokybės kriterijus. Poveikio vertinimo rezultatai, visiškai arba iš dalies atitinkantys nustatytus kriterijus, laikomi tinkamos kokybės.

Naudingos nuorodos valstybės tarnautojams, rengiantiems poveikio vertinimus:

• interneto puslapyje „e-pilietis“ pateikiama Viešųjų konsultacijų metodika ir taikymo gairės, informacija apie viešųjų konsultacijų formas ir konsultavimosi procesą, apie vykstančias ir planuojamas viešąsias konsultacijas, praktiniai patarimai viešųjų konsultacijų rengėjams;
• STRATA yra sukaupusi gausų įvairių studijų, tyrimų, vertinimų ir analizių katalogą, kuriame sukauptais dokumentais galima pasinaudoti atliekant poveikio vertinimus;
• ES politika poveikio vertinimo srityje ir šiai politikai įgyvendinti skirti instrumentai detaliai aprašyti Europos Komisijos tinklapyje;
• geriausia reguliavimo politikos (įskaitant poveikio vertinimą) tarptautinė patirtis ir šiai patirčiai apibendrinti skirtos studijos prieinamos Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO) tinklapyje.

STRATA nuo 2020 m. rudens valstybės tarnautojams organizuoja numatomo teisinio reguliavimo pagrindų mokymus, kuriuos veda žinomi Lietuvos ir užsienio lektoriai. 2020-2021 m. laikotarpiu mokymuose dalyvavo beveik 300 Seimo kanceliarijos, Vyriausybės kanceliarijos ir ministerijų darbuotojų.

2022 m. taip pat planuojama pradėti galiojančio teisinio reguliavimo (ex-post) poveikio vertinimų mokymus.

EK atlikto poveikio vertinimo tikslas – pristatyti sprendimų priėmėjams (ES Tarybai ir Europos Parlamentui) siūlomos teisėkūros iniciatyvos pagrindimą ir pateikti reikiamus įrodymus apie pasirinkto sprendimo privalumus bei trūkumus.

EK rengia poveikio vertinimus naujoms ES iniciatyvoms, kai tikimasi didelio ekonominio, socialinio ir aplinkosauginio poveikio. Toks poveikis dažniausiai kyla iš pasiūlymų naujiems teisės aktams, svarbių neteisinio pobūdžio iniciatyvų (finansinių programų, veiksmų planų ir pan.), o taip pat galinčių turėti didelį poveikį įgyvendinimo bei deleguotųjų teisės aktų, kuriuos priima EK. Poveikio vertinimo rezultatus EK pateikia poveikio vertinimo ataskaitose, kurios skelbiamos kartu su EK pasiūlymais dėl naujų teisėkūros ar kitų svarbiausių iniciatyvų.

EK poveikio vertinimo ataskaitos apima:

• ekonominio, socialinio ir aplinkosauginio poveikio analizę, įskaitant poveikį smulkiam ir vidutiniam verslui bei konkurencingumui;
• visuomenės grupių, kurios patirs poveikį, identifikavimą ir to poveikio įvertinimą;
• konsultacijų su socialiniais – ekonominiais partneriais rezultatus.

Atliekant poveikio vertinimą siekiama atsakyti į klausimus, susijusius su sprendžiama problema, jos mastu, problemos paveiktomis visuomenės grupėmis, pristatyti įvairių suinteresuotų visuomenės grupių požiūrį, galimas problemos sprendimo alternatyvas, palyginti šių alternatyvų poveikį ir pan.

EK atliekami poveikio vertinimai analizuoja bendras visai ES problemas, pasiūlo jų sprendimo būdus ir įvertina galimas pasekmes. Tačiau EK poveikio vertinimo rezultatai nebūtinai atspindi kiekvienos ES valstybės specifinę situaciją ir interesus. Skirtingose valstybėse narėse gali skirtis siūlomos spręsti problemos aktualumas ir jos mastas, o EK siūlomi sprendimai nebūtinai bus vienodai tinkami visoms šalims.

Paprastai EK parengtose poveikio vertinimo ataskaitose pateikiamas teigiamas ir neigiamas poveikis visai ES, nedetalizuojant poveikio kiekvienai valstybei. Todėl EK poveikio vertinimuose nerasime daug duomenų apie naujos iniciatyvos poveikį Lietuvai, jos ekonomikai, verslui ir atskiroms visuomenės grupėms.

Paprastai EK atlikti poveikio vertinimai – tai kokybiškai parengti ir informatyvūs dokumentai, bet juose nėra tinkamai įvertinta Lietuvos specifika. Tačiau EK atlikti poveikio vertinimai leidžia geriau suvokti sprendžiamą problemą, jos priežastis, padeda suprasti, kodėl EK pasirinko tam tikrą problemos sprendimo alternatyvą.

EK parengti poveikio vertinimai nepakeičia nacionalinių poveikio vertinimų, bet:

• leidžia giliau suprasti galimą poveikio pobūdį, jo priežastis ir mastą;
• suteikia naudingų įžvalgų apie poveikio aspektus (poveikio sritis) ir laukiamą poveikį konkrečioms visuomenės grupėms;
• pateikiami duomenys, kurie gali būti panaudoti atliekant poveikio vertinimus Lietuvoje;
• gali būti pateikti Lietuvai ar regiono valstybėms aktualūs kokybiniai ir kiekybiniai vertinimai.

Kai kalbame apie EK atlikto poveikio vertinimų naudą, pirmiausia turima galvoje galimybė tokių poveikio vertinimų rezultatus panaudoti atliekant poveikio vertinimus Lietuvoje. Ministerijų ir kitų valstybės institucijų darbuotojų, kurie rengia poveikio vertinimus, pagrindinė užduotis – remiantis EK parengtais poveikio vertinimais, išryškinti ir detalizuoti galimą poveikį Lietuvai.

EK parengto poveikio vertinimo santrauka paprastai yra trumpas (iki 3 puslapių) dokumentas, bendrais bruožais pristatantis ir pagrindžiantis EK siūlomą naują iniciatyvą. Santrauka padeda suprasti naujos iniciatyvos parengimo priežastis, paaiškina sprendžiamą problemą, pristato nagrinėtas problemos sprendimo alternatyvas (EK parengtoje poveikio vertinimo pažymoje alternatyvų aprašymas ir jų analizė paprastai būna vienas iš sunkiau suprantamų dalykų) ir galimą pasirinktos alternatyvos įgyvendinimo poveikį.

Tačiau tokiame dokumente paprastai būna pateikta tik keletas visai ES svarbių skaičių. Santrauka ne visada padeda suprasti naujo pasiūlymo poveikio sritis ir identifikuoti visuomenės grupes, kurias gali paveikti siūlomas teisinis reguliavimas. Tokiame dokumente taip pat nepavyks surasti Lietuvai aktualių duomenų ir informacijos apie galimą poveikį, todėl santrauka mažai gali pagelbėti rengiant LR poziciją (poveikio vertinimą).

Su santrauka susipažinti verta, tačiau to nepakaks norint tinkamai parengti LR poziciją (poveikio vertinimą).

Rengiant ES iniciatyvos poveikio vertinimą, pravartu pasinaudoti EK poveikio vertinimu, nes tai lengviausias ir paprasčiausias būdas tinkamai atlikti poveikio Lietuvai vertinimą.

EK poveikio vertinimai negali pakeisti nacionalinių vertinimų, tačiau leidžia giliau suprasti galimą poveikio pobūdį, jo priežastis ir mastą, suteikia naudingų įžvalgų dėl konkrečių poveikio aspektų ir poveikio tam tikroms visuomenės grupėms. Todėl ataskaitose pateikiami duomenys gali būti panaudoti atliekant poveikio vertinimus Lietuvoje.

Paprastai EK rengia poveikio vertinimus tik teisėkūros iniciatyvoms. Kadangi LR pozicijos (poveikio vertinimai) rengiamos ir kitoms, su teisėkūra nesusijusioms ES iniciatyvoms, tai tokiais atvejais nėra galimybės pasinaudoti EK parengtais poveikio vertinimais.

Rengiant LR poziciją, nebūtina skaityti visą EK poveikio vertinimo ataskaitą. LR pozicijos rengėjui svarbiausia suprasti EK pasirinktą alternatyvą, galimą jos įgyvendinimo poveikį ir pasekmės.

Analizuojant EK poveikio vertinimus, rekomenduojama atkreipti  dėmesį į:

• galimas poveikio sritis (poveikio aspektus) ir parengti jų sąrašą;
• visuomenės grupes, kurios patirs poveikį (teigiamą ir neigiamą), ir parengti jų sąrašą;
• poveikį atskiroms ES valstybėms narėms (ypač Lietuvai, o taip pat kitoms regiono valstybėms), poveikio mastą ir jo specifiką;
• duomenis ir informaciją, kurie galėtų būti panaudoti atliekant poveikio Lietuvai vertinimą.

EK poveikio vertinimo ataskaitos analizė – tai parengiamasis etapas pradedant rengti poveikio vertinimą naujai ES iniciatyvai.

Reikalavimus ES iniciatyvų poveikio vertinimams nustato du teisės aktai:

1. Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodika (2003 m. vasario 26 d. LRV nutarimo Nr. 276 aktuali redakcija; toliau – Metodika). Metodika nenustato kokių nors specifinių reikalavimų ES iniciatyvų poveikio vertinimams, bet Metodikos 5 punktas nurodo, kad jos nuostatomis taip pat vadovaujamasi rengiant LR pozicijas ES institucijose nagrinėjamais klausimais. Rengiant ES iniciatyvų poveikio vertinimus, svarbiausia Metodikos dalis yra 1 priedas, kuriame pateiktas poveikio vertinimo klausimynas, padedantis įvertinti konkrečius poveikio aspektus (poveikio sritis).
2. ES reikalų koordinavimo taisyklės (2004 m. sausio 9 d. LRV nutarimo Nr. 21 aktuali redakcija; toliau – Taisyklės). Taisyklės apibrėžia procedūrinius reikalavimus LR pozicijų rengimui, bet nenustato kokių nors reikalavimų poveikio vertinimų turiniui ar kokybei. Taisyklių 3 priede pateikiama LR pozicijos tipinė struktūra, kurios 9 punktas skirtas poveikio vertinimui, o 14 punkte numatyta prievolė LR pozicijas rengiančioms institucijoms derinti šias pozicijas (tuo pačiu ir poveikio vertinimus) su kitomis valstybės institucijomis ir suinteresuotomis organizacijomis. Tačiau reikėtų atkreipti dėmesį, kad pozicijos derinimas su valstybės institucijomis ir socialiniais – ekonominiais partneriais nėra tapatūs procesai (žr. 32 ir 36 klausimus).

Atsižvelgiant į tai, kad Metodika ir Taisyklės (žr. 16 klausimą) sistemingai nereglamentuoja ES iniciatyvų poveikio vertinimų rengimo ir jų turinio, URM 2019 m. parengė Rekomendacijas dėl naujų ES iniciatyvų projektų poveikio vertinimo, kurias galima rasti LINESIS sistemoje (toliau – Rekomendacijos).

Rekomendacijas galima laikyti pagrindiniu dokumentu, kurio nuostatomis vadovaujamasi atliekant ES iniciatyvų poveikio vertinimus. Rekomendacijose didelis dėmesys skiriamas poveikiui, kurį gali patirti atskiros visuomenės grupės ir konkretūs ekonomikos sektoriai, akcentuojamas poveikis verslo sąlygoms (įskaitant naujus reikalavimus įmonėms, joms tenkančias prisitaikymo išlaidas ir kt.).

STRATA parengtos praktinės gairės papildo anksčiau minėtas Rekomendacijas ir LR pozicijų rengėjams gali pasitarnauti kaip papildomas metodinis dokumentas, kuriame pateikiami atsakymai į konkrečius klausimus, susijusius su ES iniciatyvų poveikio vertinimų rengimu ir konsultacijų su socialiniais – ekonominiais partneriais organizavimu.

Taisyklių 3 priedo 9 punkte pateiktos nuorodos į konkrečius Metodikos papunkčius, kurie nurodo, kokie poveikio aspektai (poveikio sritys) turėtų būti įvertinti atliekant ES iniciatyvų poveikio vertinimus. Išskiriamos dvi grupės poveikio aspektų:

• vertinami privalomai (poveikis atitinkamai sričiai, valstybės finansams, ekonomikai, socialinei aplinkai);
• vertinami pagal poreikį (poveikis administracinei naštai, viešojo valdymo sistemai, aplinkai ir klimato kaitai, regionų plėtrai, teisinei sistemai, kriminogeninei situacijai ir kitiems aspektams).

Detalesni poveikio sričių aprašymai ir poveikį šioms sritims įvertinti padedantys klausimai pateikti Metodikos 1 priede. Pavyzdžiui, poveikis ekonomikai apima poveikį ekonominėms, verslo ir konkurencijos sąlygoms.

Rengiant poveikio vertinimą, vienas svarbiausių žingsnių – identifikuoti visuomenės grupes, kurios gali patirti teigiamą ar neigiamą poveikį, aprašyti šį poveikį ir, jei įmanoma, jį kiekybiškai įvertinti.

LR pozicijose, rengiamose naujoms ES iniciatyvoms, paprastai akcentuojamas teigiamas poveikis, kartu nurodant, kad neigiamas poveikis nenumatomas arba jis bus nežymus. Tačiau beveik visais atvejais poveikis būna ir teigiamas, ir neigiamas, todėl rengiant poveikio vertinimą būtina išnagrinėti abu poveikio tipus.

Pavyzdžiui, rengiant poveikio vertinimą, apskaičiuojama, kiek naujos ES iniciatyvos įgyvendinimas gali kainuoti valstybės biudžetui, tačiau neįvertinama, kad didžioji ES teisės akto ar kitos iniciatyvos įgyvendinimo sąnaudų dalis paprastai tenka verslo subjektams, o kartais – ir gyventojams. Tinkamai atliktas poveikio vertinimas padeda įvertinti ne tik ES iniciatyvos naudą, bet ir bendrą „kainą“, kurią tiesiogiai ar netiesiogiai (pavyzdžiui, per kainų padidėjimą) turės sumokėti visuomenė.

Pirmiausia, reikėtų susipažinti su teisės aktuose ir metodiniuose dokumentuose nustatytais reikalavimais ir rekomendacijomis (žr. 16, 17 ir 33 klausimus).

Taip pat, prieš pradedant rengti ES iniciatyvos poveikio vertinimą, rekomenduojama pasitarti su savo institucijos ES reikalų koordinavimo padaliniu ir su poveikio vertinimų koordinatoriumi, jeigu Jūsų institucijoje toks yra paskirtas. Taip pat poveikio vertinimų rengimo klausimais gali pakonsultuoti STRATA.

Iš anksto paskelbiama EK metinė programa apima kitais metais EK planuojamas parengti teisėkūros ir su teisėkūra nesusijusias iniciatyvas. Su teisėkūra nesusijusios EK iniciatyvos – tai strategijos, komunikatai, veiksmų planai, investicijų planai ir pan.

LR pozicijų (poveikio vertinimų) rengėjams svarbu iš anksto susipažinti su metine EK darbo programa, nes ji atskleidžia ateinančių metų EK planus įvairiose ES politikos srityse ir padeda ministerijose ir kitose valstybės institucijose susiplanuoti LR pozicijų (poveikio vertinimų) rengimą.

Metinė EK darbo programa paprastai skelbiama spalio mėnesį, išskyrus metus po Europos Parlamento rinkimų. Programą svarsto Seimo komitetai, o bendrą išvadą dėl Lietuvos prioritetų skelbia Europos reikalų komitetas ir Užsienio reikalų komitetas. Visos EK darbo programoje numatytos iniciatyvos skirstomos į tris kategorijas: labai aktualias, aktualias ir nelabai aktualias.

Metinė EK programa yra pagrindinis dokumentas, kuriame pateikiamas svarbiausių planuojamų priimti ES iniciatyvų sąrašas. Tačiau tai nėra baigtinis sąrašas, nes EK savo nuožiūra ir ypač atsitikus nenumatytiems įvykiams (tokiems, kaip COVID-19 pandemija, karas Ukrainoje ir pan.), gali nuspręsti parengti naujus, į metinę programą neįtrauktus dokumentus.

Taip pat, tam tikros iniciatyvos gali kilti iš ES Tarybai pirmininkaujančios valstybės (pavyzdžiui, nusprendžiant parengti Tarybos išvadas tam tikrų veiksmų reikalaujančioje viešosios politikos srityje). Tokiais atvejais gali tekti rengti LR pozicijas (poveikio vertinimus) į metinę EK programą neįtrauktoms ES iniciatyvoms.

Formaliai žiūrint, Taisyklės nustato vienodus reikalavimus visoms ES iniciatyvoms, kurioms rengiamos LR pozicijos (poveikio vertinimai), nepriklausomai nuo jų aktualumo.

Tačiau, remiantis proporcingumo principu, kuo didesnis tikėtinas EK pasiūlymo poveikis Lietuvai, tuo kruopščiau turėtų būti rengiama LR pozicija ir tuo detaliau analizuojamas laukiamas poveikis.

Jeigu ES iniciatyvos priskirtos labai aktualioms arba aktualioms (žr. 22 klausimą), tai tokių LR pozicijų aptarimui bus skiriamas didelis dėmesys Vyriausybėje ir Seime. Todėl atsakingos institucijos šių pozicijų (poveikio vertinimų) parengimui turėtų skirti daugiau laiko ir išteklių.

Rengiant ES iniciatyvos poveikio vertinimą, siūloma remtis EK parengto poveikio vertinimo rezultatais (jeigu toks vertinimas buvo parengtas). Poveikio vertinimo parengimas apima keletą etapų:

1. Remiantis EK poveikio vertinimo ataskaita, sudaromi galimų poveikio aspektų (poveikio sričių) ir paveiktų visuomenės grupių sąrašai;
2. Patikrinama, ar galimos poveikio sritys yra aktualios Lietuvai;
3. Patikrinama, ar Lietuvoje bus paveiktos tos pačios visuomenės grupės, kaip nurodyta EK poveikio vertinime;
4. Atliekant skaičiavimus, pasinaudojama EK poveikio vertinime pateiktais Lietuvai aktualiais duomenimis ir informacija;
5. Remiantis konsultacijų su socialiniais – ekonominiais partneriais rezultatais, kita prieinama informacija ir duomenimis, detalizuojamas (jeigu įmanoma, apskaičiuojamas) teigiamas ir neigiamas, trumpalaikis ir ilgalaikis poveikis.

Jei vertinimo metu paaiškėja, kad iniciatyva gali turėti ypač didelį poveikį Lietuvai, atsakinga institucija turėtų apsvarstyti galimybę atlikti išsamų poveikio vertinimą (žr. 26 klausimą).

Paprastai LR pozicijai (poveikio vertinimui) dėl naujos ES iniciatyvos parengti skiriamas standartinis 14 darbo dienų terminas. Ribotas laiko tarpas leidžia parengti tik trumpą poveikio vertinimą. Tačiau nuo EK pasiūlymo paskelbimo iki ES reglamento ar direktyvos priėmimo LR poziciją (poveikio vertinimą) gali tekti tikslinti kelis kartus.

Išskirtiniais atvejais, kai prognozuojama, kad EK siūlomi sprendimai turės neabejotinai didelį poveikį visai valstybei, Lietuvos ekonomikai, verslo sąlygoms ar didelei visuomenės daliai (pavyzdžiui, kaip Paslaugų direktyva ar EK pasiūlymai dėl Europos žaliojo kurso), tikslinga atlikti detalesnę pasekmių Lietuvai analizę.

Poreikis atlikti išsamų poveikio vertinimą turėtų būti nurodytas LR pozicijoje. Toks vertinimas gali būti atliekamas įvairiais būdais, pvz., užsakant išorės ekspertų studiją, savo jėgomis atliekant gilesnę analizę, papildomai konsultuojantis su suinteresuotomis visuomenės grupėmis ir pan. Atliekant išsamų poveikio vertinimą, rekomenduojama remtis Metodikoje numatytais reikalavimais, kurie taikomi prioritetinėms teisėkūros iniciatyvoms (išskyrus reikalavimą įvertinti ir palyginti kelias alternatyvas).

Apibendrinti išsamaus poveikio vertinimo rezultatai vėliau turėtų būti įtraukti į patikslintą LR poziciją.

Paprastai LR pozicija rengiama dar prieš pirmąjį ES Tarybos darbo grupės ar komiteto posėdį, kuriame EK pristato naujos iniciatyvos parengimo priežastis, svarbiausias jos nuostatas, paaiškina EK atlikto poveikio vertinimo (jeigu toks buvo parengtas) rezultatus, atsako į valstybių narių atstovų pateiktus klausimus.

Perskaičius naują EK pasiūlymą, gali būti sudėtinga iš karto įvertinti jo poveikį ir galimas pasekmes, todėl pradinė LR pozicija nebūna labai detali, įtraukiamos įvairios išlygos, kurios derybų procese atsiimamos.

Pozicijas tikslinti reikia tada, kai atsiranda poreikis tą daryti, pvz., kai ES Tarybai pirmininkaujanti valstybė pristato svarbius kompromisinius pasiūlymus. Reiktų išvengti situacijų, kai pradinė LR pozicija ilgą laiką nėra patikslinta ir nebeatitinka realios derybų situacijos. Keičiant LR poziciją, peržiūrimi visi pozicijos punktai, tikslinamas poveikio vertinimas.

Poveikio vertinimo apimtis priklauso nuo daugelio dalykų: naujos ES iniciatyvos aktualumo Lietuvai, tokios iniciatyvos ir planuojamų pokyčių pobūdžio (teisėkūros iniciatyva ar ne) ir jų masto, galimo poveikio įvairioms sritims bei visuomenės grupėms ir pan.

Orientacinė poveikio vertinimo apimtis galėtų būti iki 2 puslapių. Svarbiausia yra ne poveikio vertinimo apimtis, bet jo turinys ir LR pozicijos rengėjų sugebėjimas pateikti kaip galima konkretesnius atsakymus apie tikėtiną poveikį dviem pjūviais: poveikį tam tikroms sritims ir poveikį atskiroms visuomenės grupėms (žr. 18 ir 19 klausimus).

Rengiant su teisėkūra nesusijusių ES iniciatyvų poveikio vertinimus, išlieka tie patys du esminiai poveikio vertinimo elementai: poveikio sritys ir poveikis konkrečioms visuomenės grupėms. Tačiau LR pozicijos (poveikio vertinimo) turinys labai priklauso nuo konkrečios iniciatyvos pobūdžio.

Pavyzdžiui, EK skelbiamuose komunikatuose pateikiami įgyvendinamos ES politikos konkrečioje srityje vertinimai, pristatomos planuojamos politikos pokyčių kryptys, būsimi EK ketinimai ir planai. Kadangi vienam dokumente pristatoma daugelis būsimų veiksmų, kurių detalus turinys nėra žinomas, tai gali būti sudėtinga prognozuoti konkretų poveikį.

Tokiu atveju gali būti svarbiau identifikuoti, kurie iš būsimų sprendimų yra aktualūs Lietuvai ir paaiškinti kodėl, įvertinti, ar planuojami pokyčiai atitinka Lietuvos strateginiuose dokumentuose suformuluotus prioritetus. Taip pat reiktų bent jau išvardinti, kurios sritys ir kurios visuomenės grupės galėtų būti paveiktos būsimų sprendimų. Su teisėkūra nesusijusioms iniciatyvoms EK paprastai nerengia poveikio vertinimų, todėl nebus galimybės pasinaudoti tokiais vertinimais.

Sprendimas, rengti ar nerengti poveikio vertinimą ir jo detalumas, taip pat priklauso nuo to, ar nauja ES iniciatyva paskelbiama kaip galutinis, išbaigtas dokumentas, ar kaip projektas, dėl kurio vyks derybos ir kurį priimant dalyvaus valstybės narės. Tinkamas poveikio vertinimas ypač svarbus antruoju atveju, kai dėl dokumento teksto planuojamos derybos ir būtina siekti Lietuvai palankaus derybų rezultato.

Visiems EK pasiūlymams dėl naujų ES direktyvų ar reglamentų turėtų būti užpildytas LR tipinės pozicijos 9 punktas, skirtas poveikio vertinimui. Tačiau užpildant šį punktą, neturėtų būti vartojami tokie teiginiai, kaip  „nėra“, „neatliktas“, „nenumatytas“, „neigiamo poveikio nenumatoma“ ir pan. arba apsiribojama 1 – 2 abstrakčiais sakiniais („laukiamas teigiamas poveikis aplinkai“).

Taip pat nėra priimtini paaiškinimai, kad poveikio vertinimas neatliktas, nes jį jau atliko EK. EK poveikio vertinimo santraukos pateikimas nėra labai prasmingas, nes neatspindi Lietuvos specifikos ir nepadeda apibrėžti Lietuvos derybinių interesų.

Tais atvejais, kai manoma, kad poveikio vertinimą rengti yra netikslinga arba tą daryti nėra įmanoma, toks sprendimas turėtų būti pagrįstas tvirtais argumentais, kurie pateikiami tipinės LR pozicijos 9 punkte.

Vienas iš svarbių dalykų planuojant ir rengiant ES iniciatyvų poveikio vertinimus – vadovautis Seimo nustatytais prioritetais ir skirti daugiau dėmesio ir išteklių LR pozicijų (poveikio vertinimų) rengimui labai aktualioms ir aktualioms ES iniciatyvoms (žr. 22 ir 24 klausimus).

Norint užtikrinti tinkamą ES iniciatyvų poveikio vertinimų parengimą, ministerijose ir kitose institucijose būtina stiprinti ir kaupti šios srities kompetencijas. Geriausias būdas tą padaryti – paskirti poveikio vertinimo koordinatorius, kurie dalyvautų visų poveikio vertinimų (tiek rengiamų ES iniciatyvoms, tiek ir nacionaliniams teisės aktams) rengimo procese ir konsultuotų poveikio vertinimų rengėjus.

LR pozicijos tipinės struktūros 14 punktas numato du atskirus procesus: pozicijos derinimą su valstybės institucijomis bei įstaigomis ir konsultacijas su socialiniais – ekonominiais partneriais. Abu procesai yra vienodai svarbūs, bet turi skirtingus tikslus. Pirmuoju atveju tai įprasta ir standartinė procedūra, padedanti suderinti įvairių institucijų interesus. Tuo tarpu konsultavimasis su socialiniais – ekonominiais partneriais paprastai yra sudėtingesnis, bet svarbus procesas, būtinas tinkamam LR pozicijos suformavimui ir jos pagrindimui.

Rengiant konsultacijas su socialiniais – ekonominiais partneriais  paprastai keliami du tikslai:

1. Supažindinti suinteresuotus asmenis su naujomis ES iniciatyvomis, jų esme ir galimu poveikiu.
2. Surinkti poveikio vertinimų parengimui reikalingas įžvalgas, duomenis, faktus ir informaciją.

Konsultacijų metu surinkti aktualūs duomenys ir informacija padeda išgryninti Lietuvos interesus, pagrįsti konkrečias LR pozicijos nuostatas, identifikuoti visuomenės grupes, patirsiančias poveikį, įvertinti to poveikio pobūdį ir mastą, pasikonsultuoti dėl teigiamų ir neigiamų pasekmių.

Konsultacijas su visuomene reglamentuoja Teisėkūros pagrindų įstatymas (7 str.), Vyriausybės darbo reglamentas (15¹-15⁶ punktai) ir du metodiniai dokumentai. Viešųjų konsultacijų metodika apibrėžia pagrindines sąvokas, principus, konsultacijų vaidmenį sprendimų priėmimo procese ir konsultavimosi metodus. Viešųjų konsultacijų metodikos taikymo gairės pateikia praktinius patarimus, kaip planuoti, organizuoti ir vykdyti konsultacijas, kaip analizuoti, vertinti ir viešinti jų rezultatus. Daugiau informacijos apie viešąsias konsultacijas galite rasti čia.

Aukščiau nurodyti teisės aktai ir metodiniai dokumentai taip pat taikomi konsultuojantis su socialiniais – ekonominiais partneriais dėl naujų ES iniciatyvų. Tačiau šiuo atveju reiktų atsižvelgti į tokių konsultacijų specifiką (žr. 36 klausimą).

Atsižvelgiant į ribotą laiką ir išteklius skiriamus LR pozicijoms (poveikio vertinimams) parengti, už tai atsakingos institucijos paprastai neturi galimybių suplanuoti ir atlikti konsultacijas pagal metodiniuose dokumentuose pateiktas rekomendacijas.

Todėl, konsultuojantis dėl LR pozicijų (poveikio vertinimų), siūloma pasirinkti paprasčiausius konsultavimosi būdus (interviu, diskusija, kvietimas teikti pasiūlymus ir pan.), kurie neužimtų daug laiko, nereikalautų didelių išteklių konsultacijų parengimui ir gautų rezultatų analizei. Kai kuriais atvejais pakanka iš socialinių – ekonominių partnerių elektroniniu paštu gauti reikalingus duomenis ir informaciją.

Parengiamieji darbai prieš pradedant konsultacijas su socialiniais – ekonominiais partneriais turėtų apimti:

1. Suinteresuotų asmenų (asociacijų, nevyriausybinių organizacijų, profesinių sąjungų, ekspertų, mokslininkų, konkrečios srities praktikų ir pan.) su kuriais bus konsultuojamasi, sąrašo sudarymą.
2. Tinkamiausio (paprasčiausio) konsultacijos metodo pasirinkimą.
3. Aiškių klausimų, į kuriuos norima gauti atsakymus, suformulavimą.

Konsultavimosi su visuomene būdus pasirenka už LR pozicijos (poveikio vertinimo) parengimą atsakinga valstybės institucija. Svarbu užtikrinti, kad būtų konsultuojamasi su visomis visuomenės grupėmis, galinčiomis patirti teigiamą arba neigiamą poveikį.

Konsultacijos su socialiniais-ekonominiais partneriais – svarbus pasirengimo deryboms ir poveikio vertinimo rengimo etapas. Priklausomai nuo poreikio, derybų laikotarpiu LR pozicija (poveikio vertinimas) gali būti tikslinama kelis kartus, todėl dėl tos pačios LR pozicijos gali būti konsultuojamasi ne vieną kartą. Pirmasis kartas – rengiant (jeigu norima gauti trūkstamų duomenų ir informacijos) ar jau parengus pradinę LR poziciją (poveikio vertinimą).

Kilus klausimams dėl konsultavimosi metodų, dėl klausimų suformulavimo ar kitais praktiniais viešųjų konsultacijų organizavimo klausimais, siūlytume susipažinti su šios srities metodiniais dokumentais (žr. 33 klausimą) ir pasitarti su savo institucijos viešųjų konsultacijų koordinatoriumi (paprastai šias funkcijas atlieka Viešųjų ryšių padalinio specialistai).

Per LINESIS sistemą gautuose dokumentuose ir LR pozicijose būna viešai neplatinamos informacijos, susijusios su pačių ES iniciatyvų tematika ir jų pobūdžiu, derybinių dokumentų specifika ar kitais „jautriais“ dalykais. Dažnai ir pati Lietuvos derybinė pozicija (derybų taktika, nuolaidos, galimi kompromisai ir pan.) gali būti priskiriami tokiai viešai neplatinamai informacijai.

Todėl konsultacijos su socialiniais – ekonominiais partneriais neturėtų tapti automatiniu pasidalijimu pilnu LR pozicijos (poveikio vertinimo) tekstu ir deryboms parengtais dokumentais. Konsultuojantis su suinteresuotais asmenimis siūloma aptarti konkrečius probleminius klausimus, išsiaiškinti visuomenės grupių nuomones, požiūrį ir gauti tai pagrindžiančius įrodymus.

Jeigu kyla abejonių dėl informacijos platinimo, verta pasitarti su savo institucijos ES reikalų koordinavimo padaliniu arba su URM.

Pagal galimybes bet kurių duomenų ir informacijos patikimumą reiktų patikrinti ir palyginti su iš kitų šaltinių gautais duomenimis ir informacija (pvz., ministerijos ar pavaldžių įstaigų renkamais administraciniais duomenimis, statistiniais duomenimis, atliktų tyrimų rezultatais, ekspertinėmis nuomonėmis ir pan.).

Socialiniai – ekonominiai partneriai atstovauja tam tikras visuomenės ir verslo grupes, jų interesus, todėl kai kurie pateikti duomenys arba jų interpretacijos gali būti tendencingos. Todėl LR pozicijų rengėjai turėtų surinkti visą prieinamą informaciją iš įvairių šaltinių, ją palyginti ir kritiškai įvertinti. Be kita ko, visada rekomenduojama nurodyti duomenų ir informacijos, kuria remiamasi atliekant poveikio vertinimą, šaltinius.

Didelis naujų ES iniciatyvų srautas apsunkina URM vykdomą visų LR pozicijų rengimo priežiūrą. Todėl didesnį vaidmenį turėtų prisiimti ministerijų ir kitų valstybės institucijų padaliniai, pagal kompetenciją rengiantys LR pozicijas (poveikio vertinimus), ir ES reikalų koordinavimo padaliniai.

Ministerijos ar kitos institucijos ES reikalų koordinavimo padalinio darbuotojai, prieš įkeldami naujai parengtą LR poziciją į LINESIS sistemą, turėtų atlikti pradinį poveikio vertinimo kokybės įvertinimą. Norint tą padaryti, pakaktų patikrinti, ar atlikti trys dalykai:

• užpildytas LR pozicijos 9 punktas;
• identifikuoti ir įvertinti aktualūs poveikio aspektai (poveikio sritys);
• identifikuotos paveiktos visuomenės grupės ir įvertintas joms teksiantis poveikis.

Kadangi poveikio vertinimo kokybė didele dalimi priklauso nuo konsultacijų su socialiniais – ekonominiais partneriais, kartu turėtų būti patikrinta, ar tokios konsultacijos buvo surengtos ir ar jos tinkamai aprašytos LR pozicijos 14 punkte.

Teisės aktuose nėra nustatytų formalių kriterijų ES iniciatyvų poveikio vertinimų kokybei. Tačiau STRATA,  pasiremdama  tyrimo “Naujų ES teisės aktų projektų poveikio vertinimas: kokybinė analizė“ rezultatais, parengė rekomenduojamus kokybės kriterijus.

ES iniciatyvų poveikio vertinimų kokybė gali būti įvertinta atsakant į 6 klausimus:

1. Ar visais reikiamais aspektais įvertintas siūlomos ES iniciatyvos poveikis?
2. Ar identifikuotas ir tinkamai paaiškintas teigiamas ir neigiamas poveikis kiekvienam poveikio aspektui (poveikio sričiai)?
3. Ar laukiamas poveikis išreikštas kiekybiškai?
4. Ar įvardintos visos visuomenės grupės, kurias tiesiogiai ar netiesiogiai gali paveikti siūlomas reguliavimas?
5. Ar identifikuotas ir tinkamai paaiškintas teigiamas ir neigiamas poveikis, kurį gali patirti kiekviena iš šių grupių?
6. Ar laukiamas poveikis išreikštas kiekybiškai?

Atsakant į klausimus, pasirenkami standartiniai atsakymai („taip“, „iš dalies“ arba „ne“), kurių kiekvienas įvertinamas balais (atitinkamai – 2, 1, 0). Poveikio vertinimas, surinkęs ne mažiau kaip 6 balus iš 12, laikomas tinkamos kokybės. Poveikio vertinimai, nesurinkę minimalaus balų skaičiaus, turėtų būti grąžinami rengėjams patikslinti ir papildyti.

2023 m. STRATA atlikto tyrimo „Naujų ES teisės aktų projektų poveikio vertinimas: kokybinė analizė“ 5 priede pateiktas pavyzdinis ES iniciatyvos poveikio vertinimas. Šis poveikio vertinimas yra kiek ilgesnis, negu įprastai turėtų būti, nes paaiškina ir kai kurias naujo EK pasiūlymo nuostatas, kurios paprastai pateikiamos kitose LR pozicijos dalyse.

Kaip jau minėta, atliekant poveikio vertinimą, naudinga pasiremti EK poveikio vertinime pateiktais duomenimis ir informacija arba EK pateiktus duomenis panaudoti skaičiavimuose apie galimą poveikį Lietuvai. Tinkamo EK poveikio vertinimo panaudojimo pavyzdys: „Remiantis EK atliktu poveikio vertinimu, ŠESD (šiltnamio efektą sukeliančių dujų) kiekio sumažinimo tikslo įgyvendinimas Lietuvai kasmet gali kainuoti nuo 0,39 proc. iki 0,91 proc. BVP. Atliktais preliminariais skaičiavimais, tam reikės 14 mlrd. eurų.“

Keletas svarbiausių tinkamai atlikto poveikio vertinimo požymių:

• pasinaudota EK poveikio vertinimo ataskaitoje pateiktais duomenimis ir informacija;
• remiantis EK poveikio vertinimu, identifikuotos Lietuvai aktualios poveikio sritys (poveikio aspektai);
• remiantis EK poveikio vertinimu, identifikuotos Lietuvai aktualios paveiktos visuomenės grupės;
• apibūdintas ne tik teigiamas, bet ir neigiamas poveikis;
• laukiamas poveikis įvertintas kiekybiškai (kai tą įmanoma tą padaryti);
• rengiant poveikio vertinimą, konsultuotasi su socialiniais – ekonominiais partneriais;
• poveikio vertinimo rezultatai leidžia suformuluoti ir pagrįsti Lietuvos interesus, kuriais paremta LR pozicija.

Tinkama valstybės tarnautojų kvalifikacija – būtina prielaida norint užtikrinti reikiamą LR pozicijų (poveikio vertinimų) kokybę. Poveikio vertinimų rengėjams pirmiausia reikėtų susipažinti su poveikio vertinimams ir konsultacijoms su socialiniais – ekonominiais partneriais taikomų teisės aktų reikalavimais ir metodiniuose dokumentuose pateiktais patarimais (žr. 16, 17 ir 33 klausimus).

Taip pat būtų naudinga pasikonsultuoti su savo institucijos poveikio vertinimo koordinatoriumi (jeigu toks yra paskirtas), darbuotojais turinčiais daugiau patirties poveikio vertinimo srityje arba ES reikalų koordinavimo padalinio specialistais. Poveikio vertinimų rengėjus taip pat konsultuoja STRATA ekspertai.

Mokymai – viena iš papildomų galimybių pakelti kvalifikaciją. STRATA rengia poveikio vertinimo pagrindų mokymus, kurie pirmiausia skirti valstybės tarnautojams, rengiantiems poveikio vertinimus galiojantiems ir naujai priimamiems nacionaliniams teisės aktams. Šiuose mokymuose pateikiama daug praktinės informacijos ne tik apie poveikio vertinimų rengimą, bet ir apie duomenų panaudojimą bei analizės metodų taikymą. Taip pat rengiami specializuoti mokymai naujų ES iniciatyvų poveikio vertinimų rengėjams.